I OSK 1665/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów w Politechnice Wrocławskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 833/13 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów w Politechnice Wrocławskiej z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla najlepszych studentów za wysoką średnią oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 marca 2014 r., IV SA/Wr 833/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów w Politechnice Wrocławskiej z [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla najlepszych studentów. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skutki orzeczenia sądu administracyjnego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego i rozciągają się na przyszłe postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z 1 października 2009 r., II OSK 1466/08). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on tworzyć ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej w sprawie poglądem. Sąd jest zobligowany do stosowania przyjętej uprzednio wykładni w całości oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wytycznych w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2010 r., II FSK 1365/08). Naruszenie przez organy administracyjne art. 153 p.p.s.a. powinno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nieprzestrzeganie tej reguły prowadziłoby do zakwestionowania obowiązującej w prawie polskim zasady sądowej kontroli administracji (wyrok NSA z 21 października 1999 r., IV SA 1681/97). Organ zobowiązany jest przedstawić analizę zebranych dowodów i określić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku uznania, że zgromadzone materiały są niewystarczające, powinien rzetelnie wyjaśnić stan sprawy w drodze dodatkowego postępowania dowodowego. Musi przy tym wziąć pod uwagę argumentację przedstawioną przez skarżącego we wnioskach i odnieść się do niej w sposób zrozumiały dla strony. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 6 maja 2009 r., II OSK 691/08). W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie uległ zmianie, a orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 lipca 2013 r., IV SA/Wr 205/13 nie zostało wzruszone w żadnym trybie. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję z [...] października 2013 r. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 lipca 2013 r. Zdaniem Sądu, Odwoławcza Komisja Stypendialna nie zastosowała się do oceny prawnej zawartej we wskazanym wyroku, bowiem wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy decyzja z [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z 12 grudnia 2012 r. – o nieprzyznaniu mu stypendium rektora dla najlepszych studentów za wysoką średnią, istnieje w obrocie prawnym i czy została doręczona skarżącemu. Wszak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że rozpoznając ponownie niniejszą sprawę ze skargi na decyzję z [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu stypendium dla najlepszych studentów, organ odwoławczy winien mieć na względzie nie tylko ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu, lecz także i to, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja tegoż samego organu odwoławczego z [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z 12 grudnia 2012 r. – orzekająca nieprzyznanie skarżącemu stypendium rektora dla najlepszych studentów za wysoką średnią. Jednakże z akt sprawy nie wynika, by decyzja ta została doręczona skarżącemu. Nie wykazał tego organ, jak i nie potwierdził skarżący, oświadczając w tym względzie na rozprawie, iż nie otrzymał drogą pocztową decyzji organu odwoławczego. Sąd ten wskazał, że z porównania zaskarżonej przez skarżącego decyzji z [...] lutego 2013 r. z ww. decyzją organu odwoławczego z [...] grudnia 2012 r. nie wynika, aby były to tożsame decyzje, gdyż po pierwsze różnią się nie tylko datami, lecz noszą różne numery, a nadto różna jest przywołana przez organ podstawa materialno-prawna w postaci zarządzenia Rektora Politechniki Wrocławskiej dot. Regulaminu pomocy materialnej (...). O ile bowiem w zaskarżonej przez skarżącego decyzji organ odwoławczy powołuje się na znajdujący się w aktach sprawy, ww. Regulamin pomocy materialnej studentów Politechniki Wrocławskiej stanowiący załącznik do zarządzenia wewnętrznego Nr 65/2012 Rektora Politechniki Wrocławskiej z 6 sierpnia 2012 r., to w decyzji organu odwoławczego z [...] grudnia 2012 r. organ powołuje się na Regulamin pomocy materialnej studentów, stanowiący załącznik do zarządzenia Nr 66/2012 Rektora Politechniki Wrocławskiej z 22 sierpnia 2012 r. Nadto tak w decyzji z [...] lutego 2013 r., jak i w ww. decyzji z [...] grudnia 2012 r., brak jest całkowicie oznaczenia (danych dot. daty, numeru itd.) decyzji organu I instancji, co jest kolejnym uchybieniem organu odwoławczego, o tyle istotnym, że wprawdzie na rozprawie Przewodniczący Komisji oświadczył, iż numer zamieszczony na decyzji organu I instancji może być wynikiem błędu, niemniej jednak organ wydając decyzję w trybie odwoławczym, zupełnie pominął tę kwestię. Odwoławcza Komisja Stypendialna, wydając zaskarżoną decyzję z [...] października 2013 r., nie wyjaśniła, czy decyzja z [...] grudnia 2012 r. wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z 12 grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu stypendium rektora dla najlepszych studentów, istnieje w obrocie prawnym i czy została doręczona skarżącemu. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do obowiązywania decyzji z [...] grudnia 2012 r., a z akt sprawy nie wynika, by dokonał weryfikacji istnienia w obrocie prawnym ww. decyzji. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii jest o tyle istotne, gdyż nie mogą istnieć w obiegu prawnym dwie decyzje skierowane do tej samej strony w tym samym przedmiocie. Decyzja wydana przez organ administracji musi spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie, którym dowodom organ przyznał moc dowodową, a którym odmówił takiej mocy, jak również odnieść się do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Uznać należy, że próby usunięcia braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji podejmowane przez organ odwoławczy w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, w tym chociażby w piśmie z 7 marca 2013 r., nie mogą zastąpić uzasadnienia decyzji. Odwoławcza Komisja Stypendialna powinna dążyć do czytelnego i przejrzystego przestawienia w wydanym rozstrzygnięciu kwestii problematycznych podnoszonych przez skarżącego, by tym samym umożliwić Sądowi dokonanie oceny prawidłowości toku rozumowania i motywów zajętego przez organ stanowiska, a tym samym kontrolę wydanej w sprawie decyzji. Nieprzeprowadzenie przez Odwoławczą Komisję Stypendialną postępowania w zakresie wskazanym w wyroku z 22 lipca 2013 r., IV SA/Wr 205/13, tym samym naruszenie zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, pozwala na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej, wydana została z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, będzie zobowiązany zatem do wypełnienia wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w ww. orzeczeniu Sądu, a następnie dokonać, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących przedmiotu sprawy. Powinien przy tym wziąć pod uwagę argumentację przedstawioną przez skarżącego i odnieść się do niej w sposób zrozumiały dla strony. Te ustalenia i ocena winna zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Powyższy wyrok zaskarżyła Politechnika Wrocławska w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, zarzucając mu istotne naruszenia przepisów postępowania, co zaowocowało wydaniem przez WSA we Wrocławiu błędnego orzeczenia, a mianowicie: 1) art. 144 § 4 p.p.s.a. – albowiem nie ma pełnej korelacji pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem orzeczenia; ustawodawca ustalił, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, 2) art. 145 § 1 p.p.s.a. – ponieważ WSA nie orzekł czy uchylił przedmiotową decyzję w części, czy też w całości, a nadto nie powiedział dokładnie, jaki to przepis prawa materialnego czy też przepisów postępowania został naruszony i w jakim zakresie oraz czy (i jakie) te rzekome naruszenia miały wpływ na merytoryczny wynik sprawy, 3) art. 153 p.p.s.a. – ponieważ, wbrew ustaleniom WSA, Odwoławcza Komisja Stypendialna po raz kolejny dokonała poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu stwierdzono, że WSA zajmował się jedynie skargą i stanowiskiem skarżącego natomiast w sposób całkowicie marginalny potraktował stanowisko Politechniki Wrocławskiej. Ponadto WSA zarzucił, że stanowisko strony Komisji nie było zrozumiałe dla skarżącego. Należy zauważyć, że skarżący jest bardzo dobrym studentem, studiuje trudny kierunek i to w języku obcym. W tej sytuacji nie wypada nawet sugerować, że skarżący mógłby czegoś nie zrozumieć. Poza tym WSA nie wykazał, w jaki to sposób potencjalne niedoskonałości w postępowaniu Komisji mogły mieć jakikolwiek wpływ na merytoryczny wynik sprawy. WSA nie dostrzegł, że Odwoławcza Komisja Stypendialna za każdym razem poprawnie ustalała stan faktyczny sprawy. Powszechnie obowiązujące przepisy stanowią, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty. Tymczasem WSA w ogóle nie odniósł się do argumentacji Komisji zawartej w piśmie procesowym z 7 marca 2014 r., jak również nie zajął stanowiska w stosunku do przedstawionego wraz z pismem dowodu. Jeśli wadliwie ustalono stan faktyczny, to nie było możliwe wydanie prawidłowego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wskazują, w jaki sposób wskazane przepisy zostały naruszone. Po drugie, podstawy te nie wskazują, w jaki sposób naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie wreszcie, przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów, a nie wskazano, który z nich doznał uchybienia, tym samym nie sprecyzowano granic skargi kasacyjnej w tym zakresie. Niemniej jednak, wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem reguł określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05 (LEX nr 177476). Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu sadowym. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 153 p.p.s.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W żadnym wypadku nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., który jest całkowicie gołosłowny i niepoparty żadną racjonalną argumentacją. W przeciwieństwie do Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów w Politechnice Wrocławskiej, Sąd I instancji należycie wyjaśnił, na czym polegało niezastosowanie się przez organy administracji do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 lipca 2013 r., IV SA/Wr 205/13 i jakie wskazania co do dalszego postępowania powinien wykonać organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.