II OSK 1731/14

Dnia 9 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Marzenna Glabas /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wyry od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1577/13 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Wyry z dnia 8 lutego 2006 r. nr XXXVII/292/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1577/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Wyry z dnia 8 lutego 2006 r., nr XXXVII/292/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w części objętej § 25 ust. 9, ust. 12, ust. 15 i ust. 17 załącznika nr 2 do tej uchwały. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 267, zwanej dalej: u.s.g.), a także art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej: u.z.z.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w § 25 ust. 9, 12, 15 i 17 załącznika nr 2 do wymienionej uchwały - jako niezgodnej z art. 19 ust. 1 u.z.z. W uzasadnieniu podniósł, że w zakwestionowanych przepisach Rada Gminy określiła kwotowo koszty: wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, uzgodnienia projektu technicznego oraz odbioru technicznego przyłącza. Zdaniem organu nadzoru ustalenia te wykraczają poza delegację zawartą w art. 19 ust. 1 ustawy. Wskazany przepis przewiduje bowiem, że rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ust. 2 art. 19 ustawy, ustawodawca wskazał, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym między innymi warunki przyłączania do sieci. Organ nadzoru podał, że uchwałą nr XXIX/254/2013 z dnia 23 maja 2013 r. Rada Gminy uchyliła kwestionowane przepisy. Okoliczność ta nie czyni jednak bezzasadnym postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na odmienne skutki uchylenia uchwały przez radę gminy i stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wyry wniósł o jej oddalenie. Zarzucił, że Wojewoda nie podał, dlaczego jego zdaniem, jednym z warunków przyłączenia do sieci nie może być poniesienie opłaty. Wskazał, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci. Zdaniem Wójta, jednym z warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej jest wniesienie stosownej opłaty. Podkreślił, że w Gminie Wyry właścicielem sieci kanalizacyjnej jest bezpośrednio Gmina a nie przedsiębiorstwo, którym na terenie Gminy Wyry w zakresie odprowadzania ścieków jest Zakład Gospodarki Komunalnej. Tym samym zakład ten nie może dokonywać uzgodnień przyłączania odbiorców do sieci i pobierać opłaty z tego tytułu. Równocześnie trudno przyjąć, że ustawodawca byłby tak nieracjonalny, iż dopuściłby pobieranie opłat za uzgodnienie w taryfie (dla przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, które jest właścicielem sieci) ale pozbawiłby takiej samej opłaty bezpośrednio jednostki samorządu terytorialnego (w tym wypadku gminy), w sytuacji w której to one same, bezpośrednio wykonują dane czynności. Podniósł, że ustawodawca nie ograniczył pojęcia warunków (o którym mowa w art. 19 ust 2 pkt. 3 u.z.z.) wyłącznie do pojęcia warunków technicznych, jak zdaje się to widzieć organ skarżący. Nadto przewidziana w uchwale opłata nie stanowi jakiejkolwiek opłaty partycypacyjnej, opłaty za zgodę na przyłączenie, czy też jakiejkolwiek opłaty zbliżonej swoim charakterem do opłaty adiacenckiej. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniósł, że w zakwestionowanym fragmencie uchwały wprowadzone zostały opłaty za poszczególne czynności zmierzające do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Opłaty te wskazano w § 25 kwotowo: - warunki techniczne przyłączenia do sieci kanalizacyjnej wydawane są odpłatnie (koszt 35,00 zł netto + należny podatek VAT) - (ust. 9); - uzgodnienie projektu technicznego jest odpłatne (koszt 45,00 zł netto + należny podatek VAT) - (ust. 12); - odbiór techniczny przyłącza jest odpłatny (koszt 90,00 zł netto + należny podatek VAT) - (ust. 15). Stosownie zaś do ust. 17 cytowanego paragrafu na należności, o których mowa w pkt 9, pkt 12, pkt. 15 wystawione będą faktury VAT. Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia z dnia 23 maja 2013 r. nr XXIX/254/2013 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały Rada Gminy Wyry skreśliła w § 25 załącznika nr 2 zakwestionowane obecnie przez Wojewodę zapisy ustępów 9., 12., 15. i 17., co pozostaje w pewnej kolizji z zawartymi w odpowiedzi na skargę twierdzeniami o zgodności tych uregulowań z prawem. Sąd przyjął, że mimo iż zaskarżona uchwała została w zakwestionowanej obecnie części uchylona, jej kontrola sądowa nie stała się bezprzedmiotowa. Uchylenie zaskarżonej uchwały w tej części miało bowiem wyłącznie skutek ex nunc, tj. na przyszłość. Ponieważ jednak kwestionowane przepisy w okresie ich obowiązywania wywołały skutki prawne (na ich podstawie pobierano przewidziane w nich opłaty, jak również pomimo ich uchylenia mogą być one stosowane do sytuacji poprzedzających ich uchylenie), to ich eliminacja ze skutkiem ex tunc, tj. poprzez stwierdzenie nieważności, jest niezbędna. Odnosząc się do meritum zagadnienia, Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd Wojewody Śląskiego, zgodnie z którym Rada Gminy Wyry w zakwestionowanych przepisach wykroczyła poza wynikające z art. 19 ust. 1 u.z.z. upoważnienie, które stanowiło podstawę prawną podjętej uchwały. Sąd wyjaśnił, że stosownie do wyrażonej w tym przepisie woli ustawodawcy, rada gminy została upoważniona i jednocześnie zobligowana do uchwalenia stanowiącego akt prawa miejscowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, którego zakres przedmiotowy został wskazany w ust. 2 pkt 1 - 9. Żaden jednak z punktów tego przepisu nie daje podstaw do nakładania w akcie prawa miejscowego obowiązków finansowych na mieszkańców gminy ubiegających się o podłączenie, opłaty takie nie mieszczą się bowiem w pojęciu "warunków przyłączenia do sieci", o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.. Możliwość nakładania na obywateli dodatkowych obciążeń finansowych wynikać musi expressis verbis z udzielonego radzie upoważnienia. Podstawy takiej nie ma także w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych. Sąd przypomniał, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 uzupełnia konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednoznacznie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. W efekcie zawarte w regulaminie ustalenia dotyczące obowiązku wnoszenia określonych przez Radę opłat we wskazanej wysokości i zasad fakturowania należy uznać za wykraczające poza ustawowe upoważnienie. W konsekwencji nie mogły zostać uwzględnione wskazane w odpowiedzi na skargę twierdzenia Wójta Gminy Wyry, iż regulamin może wskazywać opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej, ponieważ opłata taka stanowi jeden z warunków przyłączenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Wyry, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Wojewody Śląskiego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 u.z.z. w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, że przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków kwotowo kosztów wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, uzgodnienia projektu w Urzędzie Gminy Wyry oraz odbioru technicznego przyłącza, podczas gdy należało przyjąć, że delegacja ustawowa wynikająca z tego przepisu daje uprawnienie do ustalenia wyżej wskazanych kosztów w przedmiotowej uchwale, - art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy stanowi on jednoznaczną delegację ustawową dla określenia przez skarżącą kasacyjnie ceny za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, uzgodnienia projektu technicznego w Urzędzie Gminy Wyry oraz odbioru technicznego przyłącza (jak w przepisach zaskarżonych), nawet jeżeli zostałoby przyjęte, że delegacja wynikająca z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z. pozostaje niewystarczająca, a zatem, że w przedmiotowym, konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w tym wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania przedmiotowej sprawy i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z., a w szczególności sprowadzające się do tego, iż Sąd I instancji nie wskazał przepisu prawnego będącego w rozstrzyganej sprawie podstawą wydanego wyroku; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. a także art. 94 ust. 2 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że uchwała w oznaczonym zakresie pozostawała nieważna oraz rozpoznanie skargi zamiast jej oddalenia, podczas gdy wskazywane przepisy prawa materialnego nie pozwalały na wydanie orzeczenia o tej treści, a sama uchwała nie naruszała prawa i pozostawała ważna; - art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu z urzędu okoliczności wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie, a to ustalenia, czy Przedsiębiorstwo- Zakład Gospodarki Komunalnej w Wyrach może wydawać warunki podłączenia do sieci oraz który z podmiotów, zgodnie z umową łączącą to przedsiębiorstwo z Gminą jest upoważniony do poboru opłat, podczas gdy kwestie te pozostają niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej powtórzył argumenty powołane w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniósł, że ani Wojewoda, ani Sąd I instancji nie rozwinęli tezy i nie wykazali, dlaczego wniesienie opłaty nie miałoby (nie mogłoby) stanowić warunku, jaki powinien spełnić odbiorca, by uzyskać możliwość przyłączenia do sieci. Zdaniem skarżącej kasacyjnie określenie ustawowe, iż "regulamin powinien określać prawa i obowiązki odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci" obejmuje przesłanki, wymagania, czy też właśnie warunki, jakie musi spełnić odbiorca usług, by móc przyłączyć się do sieci. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wśród tych warunków nie mogłoby być wniesienie opłaty. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zawarty w art. 19 ust. 2 ustawy zwrot "w tym" oznacza, iż dokonane w tym przepisie wyliczenie materii regulaminowej jest jedynie przykładowe. Istotne znaczenie dla określenia granic materii regulaminowej ma także przepis art. 6 ust. 3 u.z.z., zawierający przykładowe elementy umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Wprawdzie granica między elementami regulaminu określonymi w art. 19 ust. 2 u.z.z., a elementami umowy o dostawę, określonymi w art. 6 ust. 3 u.z.z. nie jest ostra, niemniej jednak wydaje się, iż kwestie o charakterze indywidualnym, tj. odnoszące się do konkretnego stosunku prawnego (konkretnej nieruchomości i konkretnego odbiorcy), winny być regulowane w umowie, zaś o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w regulaminie. Dalej argumentował, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, iż jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie można zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 311/05, LEX nr 187459, jakoby naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. było możliwe tylko wtedy, gdyby sąd w ogóle nie rozpoznał skargi bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów, niż kryterium legalności. Obowiązek kontroli działalności administracji publicznej zostanie zrealizowany jedynie wówczas, gdy orzeczenie sądu ujawni wszystkie przypadki naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji lub innym akcie. Samo wydanie wyroku obowiązku tego nie spełnia. Jeżeli sąd nie dostrzeże naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, to nie wykona obowiązku kontroli należycie, a tym samym naruszy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Rozwinięciem art. 1 § 2 p.u.s.a. jest art. 3 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wykazał, dlaczego wskazane przepisy uchwały zostały uznane za nieważne oraz nie wyjaśnił, dlaczego nie uważa, iż jednym z warunków przyłączenia do sieci jest właśnie poniesienie opłaty. Sąd ma obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( pkt 2). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wskazanych wyżej podstawach. Analizując w pierwszej kolejności zarzuty kasacyjne o charakterze procesowym uznać należy, że nie są one zasadne. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał w zakresie swojej właściwości, a kontrola zaskarżonej uchwały (aktu prawa miejscowego) przeprowadzona została pod względem zgodności z prawem ( legalności), zatem zgodnie z powołanymi przepisami. To, że wynik tej kontroli nie jest zgodny z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie nie oznacza, że przeprowadzona ona została wadliwie. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie powinno stanowić logiczną całość i przedstawiać tok rozumowania przyjęty przez sąd, a także argumenty, które stały za podjętym rozstrzygnięciem. Wszystkie te wymogi spełnia zaskarżony wyrok. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku.. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów miało na celu wykazanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał wadliwej kontroli regulaminu pod względem jego zgodności z prawem, ponieważ bezpodstawnie stwierdził nieważność kontrolowanego aktu w określonej części i nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie uzasadnił należycie zajętego stanowiska. Wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także dokonał jej wyjaśnienia oraz w jej ramach jednoznacznie stwierdził, że doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części. Przy czym za całkowicie niezrozumiałe należy uznać powołanie się przy konstruowaniu tego zarzutu na naruszenie art. 94 ust. 2 u.s.g., który w sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem akt prawa miejscowego, do którego roczny termin na stwierdzenie nieważności, wynikający z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie może się odnosić. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że Sąd I instancji orzekał na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przytoczony został art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz powołano art. 3 § 2 p.p.s.a., a także wskazano na treść art. 91 ust. 1 u.s.g., w celu zobrazowania zakresu dokonywanej kontroli sądowoadministracyjnej. Zacytowane zostały też art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., w oparciu o które Sąd I instancji wyjaśnił, że stanowione przez gminę akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Za nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego dowodu, ponieważ okoliczność, na którą miał on być przeprowadzony, tzn. jaki faktycznie podmiot w Gminie Wyry wydaje warunki podłączenia do sieci i pobiera z tego tytułu opłaty, nie wymagała dowodzenia, a jedynie oceny, czy mogła uzasadniać przyjęte w uchwale rozwiązania. Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania okazały się niezasadne, należy przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niezastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni wskazać należy, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia Sądu było ustalenie, czy norma kompetencyjna zawarta w art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z. upoważniała radę gminy do nakładania w regulaminie na odbiorców usług obowiązku uiszczania opłat związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Wskazane przepisy obligują organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ponieważ w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z. regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, jego tworzenie powinno uwzględniać hierarchiczne podporzadkowanie źródeł prawa niższego rzędu aktom wyższego rzędu, zawierającym upoważnienie do ich wydania. Szczegółowy zakres tego upoważnienia zawarty został w art. 19 ust. 2 u.z.z., określającym materię, w ramach której powinny zostać ustalone w regulaminie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Analiza treści tych przepisów doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że żaden z nich nie daje podstaw do nakładania w akcie prawa miejscowego obowiązków finansowych na mieszkańców gminy. Opłaty takie nie mieszczą się bowiem w pojęciu "warunków przyłączenia do sieci", o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z. Sąd I instancji zasadnie argumentował, że możliwość nakładania na obywateli dodatkowych obciążeń finansowych wynikać musi jednoznacznie z udzielonego radzie upoważnienia, a podstawy takiej nie ma ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych. Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości go podziela. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06 oraz z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 198/08, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoływany w skardze kasacyjnej art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z., w którego treści autor tej skargi upatruje uprawnienia do nałożenia opłat na odbiorcę usług, mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci. Przepis ten, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z., ale nie oznacza to, że w ramach owego przyłączenia do sieci można wprowadzić uchwałą rady gminy opłaty za przyłączenie do sieci. Przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Niezależnie od powyższego, uzasadnienia dla wprowadzonych opłat nie daje żaden inny przepis u.z.z. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 431/08 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.z.z. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu przyłączenia do sieci. Opłaty, o których stanowi regulamin, mają cechy narzuconej mieszkańcom przez gminę daniny publicznej, wykorzystującej ustawowy obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst .jedn.. Dz.U z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Nie można zatem ustalonych opłat traktować jako dobrowolnych i odnosić do nich zasad cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędnie zatem skarżąca kasacyjnie wywodzi, że regulamin stanowić może odpowiednik umowy, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z., zawieranej między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług, z tą różnicą, że regulamin zawierać będzie normy generalne i abstrakcyjne. Rozumowanie takie pomija całkowicie obowiązujące zasady tworzenia aktów prawnych. Poza tym, z powołanych dotychczas przepisów u.z.z wynika, że ustawodawca dokonał wyraźnego rozdzielenia czynności zawierania umów i przyłączania do sieci. Warunki przyłączenia do sieci ma określać regulamin. Natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.). Zawarcie umowy jest wymienione jako trzecia w kolejności czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Przyjętemu przez Gminę rozumowaniu sprzeciwia się także treść przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 15 ust. 2 u.z.z., zgodnie z którym realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Skoro przepis ten wymienia wprost, jakie koszty obciążają osobę ubiegająca się o podłączenie, to nie można przyłączenia do sieci uzależniać od ponoszenia jeszcze innych, dodatkowych kosztów. ( tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 198/08, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Na koniec rozważenia wymagał zarzut dotyczący niezastosowania przez Sąd I instancji, jako podstawy prawnej uzasadniającej ustalenie kwestionowanych opłat, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 246). Przepis ten stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym należy wskazać, że powołany przepis nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z podłączeniem do sieci kanalizacyjnej, bowiem zawiera on jedynie podstawę prawną do ustalenia cen i opłat za korzystanie z usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do tych obiektów i urządzeń. Poza tym, podłączenie do sieci kanalizacyjnej nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń", zatem również z tego powodu wskazany przepis nie może stanowić podstawy do nałożenia w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku ponoszenia opłat związanych z przyłączeniem do sieci. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione zarzuty okazały się bezzasadne, z mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.