II GSK 2435/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2638/13 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od K. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2625 (dwa tysiące sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [...] marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2638/15 po rozpoznaniu skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przedstawił następujący stan faktyczny: Dnia [...] kwietnia 2013 r. na drodze krajowej nr 10 zatrzymano do kontroli samochód marki Man. Zespołem pojazdów kierował J. I. Kierowca wykonywał przewóz drogowy ładunku podzielnego w postaci dachówek. W wyniku ważenia stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi na drogach na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 10 ton. Nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu wyniósł 12,21 (po odjęciu 2% i zaokrągleniu do 0,11 w górę) i przekraczał o 2,21 dopuszczalnej wartości. Droga wojewódzka DW 414 jest drogą, na której dopuszczalny nacisk na oś pojedynczą napędową nie powinien przekraczać 10 ton. Kierowca podczas kontroli nie okazał żadnego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Na podstawie wyniku pomiaru nacisku osi napędowej kierowca zobowiązany jest do okazania w niniejszym przypadku zezwolenia kat. VII. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nałożył na skarżącego K. P. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. za brak zezwolenia kategorii VII. Skarżący, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., wniósł odwołanie od decyzji domagając się umorzenia postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. W rozpoznawanej sprawie, pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP600 o nr fabrycznych [...] i [...]. Obie wagi legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w P. w dniu [...] czerwca 2012 r. z datą ważności do dnia [...] czerwca 2014 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Organ wskazał, że pojazd zważono jednokrotnie, przy czym kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Organ podkreślił nadto, że po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...], który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że nie jest profesjonalistą, prowadzi małą, trzyosobową firmę dekarską a kontrolowany samochód jest jedynym pojazdem ciężarowym, który posiada zaledwie od dwóch lat. Pojazd ten jest zgłoszony na użytek własny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji podał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organu wydającego zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się nieprawidłowości, polegającej na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W zaskarżonej decyzji organ błędnie przyjął, że kierujący nie wniósł o ponowne zważenie zespołu pojazdów. Wbrew stanowisku organu, skarżący kwestionował wynik ważenia, co wynika wprost z protokołu kontroli, a czego nie zauważył organ. W ocenie Sądu, obligowało to organ do przeprowadzenia ponownego zważenia. Należy zauważyć, że przekroczenie nacisków na osi nastąpiło w nieznacznym rozmiarze (przekroczenie o 2,2t). Powyższe prowadzi do przekonania, że organy rozpoznające sprawę w obydwu instancjach zaniechały wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Takie postępowanie narusza tym samym ustawowe obowiązki określone w art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie protokół kontroli, podpisany przez organ i kontrolowanego kierowcę zawierał w swej treści uwagi osoby kontrolowanej "brak możliwości zważenia ładunku, brak opisu wagi dachówek, brak możliwości samodzielnego zważenia nacisku na osie". Z ustaleń organu wynika zaś, że kierowca nie wnosił o ponowne ważenie oraz, że po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli, który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. W tej sytuacji wymaga jednoznacznego podkreślenia, iż powyższe stwierdzenie organu odwoławczego jest błędne i stanowi wyraz niedostatecznej indywidualizacji sprawy. Takiemu stanowisku ewidentnie zaprzecza przytoczona wyżej treść protokołu sporządzonego i podpisanego przez organ oraz kontrolowanego kierowcę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia decyzji organ winien dokonać ponownej analizy sprawy. W szczególności ocenić, czy przy pominiętych adnotacjach poczynionych w protokole kontroli przez kierowcę, które można odczytać jako zakwestionowanie prawidłowości (wyniku) ważenia, można oprzeć rozstrzygnięcie na jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym. Nadto Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy kierowca kwestionował wyniki ważenia - należało jego stanowisko potraktować jako wniosek o powtórne ważenie, w myśl § 24 instrukcji wykonywania czynności kontrolnych na drogach stanowiącej załącznik Nr 4 do zarządzenia Nr 50/2011 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego - zgodnie z którą należałoby dokonać powtórnego zważenia pojazdu wraz z naczepą, co pozwoliłoby zweryfikować uzyskany wynik i rozwiać wątpliwości skarżącego. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ skargą kasacyjną zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 ze zm., dalej: k.p.a), poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy zaniechały wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mające przejawiać się w błędnym przyjęciu przez organy, iż kierujący kontrolowanym pojazdem nie wniósł o ponowne jego zważenie, o czym w przekonaniu Sądu świadczyć miały zgłoszone do protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2013 r. uwagi kierowcy o treści: "Brak możliwości zważenia ładunku" oraz "Brak opisu wagi palet z dachówką", podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób oczywisty wynika (vide: protokół kontroli, pismo strony z dnia [...] maja 2013 r., odwołanie strony z dnia [...] czerwca 2013 r. w aktach sprawy), iż przedmiotowe uwagi kierowcy dotyczyły braku możliwości zważenia ładunku przed rozpoczęciem wykonywania zadania przewozowego przez kierowcę oraz braku informacji na paletach zawierających przewożony towar co do jego masy i jako takie nie mogły stanowić, jak bezpodstawnie uznał - Sąd I instancji wniosku o ponowne ważenie pojazdu, o jakim to uprawnieniu kierowca został odrębnie poinformowany (vide: protokół kontroli, oświadczenie kierującego pojazdem, pkt 7), potwierdzając pouczenie złożeniem własnoręcznego pod nim podpisu, a z jakiego to uprawnienia kierowca nie skorzystał, a strona nie wykazała żadnymi dowodami, ażeby wyniki pomiarów uzyskane podczas ważenia były błędne, wobec dokonania ważenia pojazdu w miejscu legitymującym się protokołem z pomiaru równości nawierzchni, za pomocą wag do pomiarów statycznych posiadających ważne świadectwa legalizacji ponownej, przez co stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, organy administracji w sposób zupełny dopuściły wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, przy czym wszystko to znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób wyczerpujący wyjaśniającym motywy zapadłego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację przedstawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, zarzucił organom wadliwą ocenę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Wskazując na treść zapisów znajdujących się w protokole kontroli w rubryce "uwagi osoby kontrolowanej" Sąd I instancji uznał, że ich treść należy odczytać jako "....zakwestionowanie prawidłowości (wyniku) ważenia", co obligowało organ do przeprowadzenia powtórnego ważenia kontrolowanego pojazdu. W związku z powyższym zauważyć należy, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a tym samym zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy jednak mieć na względzie, że celem powyższych regulacji jest dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty są prawotwórcze, to jest mają znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. W tym znaczeniu chodzi o fakty mające obiektywne znaczenie dla załatwienia konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 140aa ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast stosownie do treści art. 2 pkt 35a ustawy pojazdem nienormatywnym jest także pojazd, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych. Stosownie zaś do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za brak zezwolenia kategorii VII, karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1 ustawy , ustala się w wysokości określonej w tym przepisie prawa, przy uwzględnieniu procentowo określonych wartości, o które przekroczono dopuszczalne wartości nacisku na osie. Oznacza to, że w tej sprawie ustalenia wymagało to, czy był wykonywany przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, czy wykonujący przejazd takim pojazdem posiadał zezwolenie odpowiedniej kategorii oraz czy doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi ze wskazaniem wielkości, o które przekroczone zostały dopuszczalne wartości nacisku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt sprawy wynika, że ustalenia takie zostały w tej sprawie poczynione. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przejazd po drogach publicznych wykonywany był bez jakiegokolwiek zezwolenia. Natomiast okoliczność dotyczącą tego, że pojazd którym przewożono ładunek był nienormatywny w postępowaniu administracyjnym ustalono na podstawie protokołu kontroli. Pojazd poruszał sie po drodze, na której dopuszczalny był ruch pojazdów o naciskach osi do 10 ton. Z protokołu kontroli wynika, że nacisk na pojedynczą oś napędową wyniósł 12,2 tony i przekroczył o 2,2 tony dopuszczalny nacisk osi w stosunku do wartości przewidzianej dla kategorii drogi po której się poruszał kontrolowany pojazd. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., iż dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (vide wyrok NSA z 7.12.2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09, wyrok z 16.04.2015 r. sygn. akt II GSK 440/14 niepublikowane). W rozpoznawanej sprawie protokół kontroli nie zawierał w swej treści, w rubryce "uwagi osoby kontrolowanej" sformułowania "...brak możliwości samodzielnego zważenia nacisku na osie". Z treści protokołu kontroli jednoznacznie wynika, że w/w rubryce znajduje się zapis "Brak możliwości zważenia ładunku. Brak opisu wagi palet z dachówką". Poza sporem pozostaje okoliczność, że w protokole znajduje się także treść podpisanego przez kierowcę oświadczenia, z którego wynika wprost, że kierowca został pouczony o prawie do złożenia wniosku o powtórne ważenie kontrolowanego pojazdu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść protokołu kontroli nie wskazuje na to aby kierujący pojazdem złożył wniosek o powtórne ważenie kontrolowanego pojazdu. Z zapisów znajdujących się protokole kontroli wynika jedynie tyle, że nie można zważyć ładunku przewożonego przez kontrolowany pojazd oraz, że nie ma opisu wagi palet z dachówką. Takie sformułowanie uwag przez kierującego pojazdem nie może być uznane za zgłoszenie wniosku o powtórne ważenie kontrolowanego pojazdu. W tym miejscu należy także podnieść, że kierujący pojazdem nie zgłosił żadnych uwag co do sposobu ważenia pojazdu, użytych do ważenia wag oraz miejsca przeprowadzenia tych czynności. Oznacza to, że zasadnie organ uznał, iż kierowca kontrolowanego pojazdu nie złożył wniosku o powtórne ważenie kontrolowanego pojazdu. W tym stanie rzeczy za zasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, szczegółowo wymienione w petitum skargi kasacyjnej Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględni przedstawioną argumentację oraz ponownie oceni prawidłowość rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności dotyczących prawidłowości nałożenia kary pieniężnej przy zastosowaniu regulacji zawartej w art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c w/w ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.