II SA/Po 921/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), znak: (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 104 oraz art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) marca 2001 r., nr (...), mocą której nakazano J. D. rozbiórkę części realizowanego budynku gospodarczego na nieruchomości położonej w B. przy ul. (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) marca 2001 r. wystąpiła, w dniu (...) kwietnia 2012 r., J. D. Jak podkreślono, decyzją powyższą zobowiązano inwestora do rozbiórkę części realizowanego budynku gospodarczego na nieruchomości położonej w B. przy ul. (...), w zakresie części budynku zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr (...), w celu spełnienia warunków określonych w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie podniesiono, że w oparciu o przepis art. 154 § 1 możliwe jest uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu warunki określone w powyższym przepisie nie zostały jednak spełnione, gdyż ostateczną decyzją z dnia (...) marca 2001 r. wnioskodawczyni nabyła prawo, którym jest realizacja obowiązku określonego indywidualnie w decyzji, jakim jest nakaz rozbiórki oznaczonej części obiektu budowlanego. Dodatkowo podniesiono, że brak jest możliwości wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. D. reprezentowana przez adwokata M. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie zaledwie jednego dnia, od zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło stronie wzięcie udziały w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że organ I instancji prawidłowo uznał, że decyzja z dnia (...) marca 2001 r. stanowiła decyzję, mocą której skarżąca nabyła prawo, gdyż jej mocą ukształtowana została jej sytuacja prawna. Odnosząc się do zarzutu niezapełnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przed wydaniem rozstrzygnięcia, wystosował on w dniu (...) czerwca 2013 r. zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i materiałami oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do nich, co w jego ocenie, stanowiło konwalidację naruszenia, jakiego dopuścił się organ I instancji. Wyjaśniono również, że sam fakt naruszenia art. 10 K.p.a. nie dawał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. D. reprezentowana przez adwokata M. D., zarzucając jej naruszenie art. 10 oraz art. 154 K.p.a. W ocenie skarżącej organy nadzoru budowlanego wadliwie uznały, że decyzja z dnia (...) marca 2001 r., którą nakazano jej rozbiórkę części realizowanego budynku gospodarczego na nieruchomości położonej w B. przy ul. (...), stanowiła decyzję mocą której nabyła ona prawo. Podkreślono, że wydając decyzję o nakazie rozbiórki organ działał w ramach uznania administracyjnego, gdyż poza nakazem rozbiórki mógł również orzec o nałożeniu kary pieniężnej, lub też o legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Podtrzymano również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., wyjaśniając, że w ten sposób uniemożliwiono skarżącej czynny udział w postępowaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) marca 2001 r., nr (...), mocą której nakazano J. D. rozbiórkę części realizowanego budynku gospodarczego na nieruchomości położonej w B. przy ul. (...). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 154 K.p.a. zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W takim przypadku właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 K.p.a.). Analiza powołanego powyżej przepisu wskazuje, że zastosowanie art. 154 K.p.a. uwarunkowane jest równoczesnym spełnieniem dwóch przesłanek: brakiem nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji oraz wystąpieniem interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Jak wskazuje zarówno treść zaskarżonej decyzji, jak i zarzuty podniesione w skardze, istotą zawisłego przed Sądem sporu jest przy tym okoliczność wystąpienia pierwszej z powołanych powyżej przesłanek, a więc ustalenia, czy decyzja o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego stanowi decyzję, mocą której strona nabyła prawo. W tym miejscu należy zauważyć, że powołany powyżej przepis pozwala na weryfikację w trybie nadzwyczajnym decyzji ostatecznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Powoduje to, że obowiązkiem organów rozpoznających wniosek strony o zmianę decyzji w oparciu o przepis art. 154 K.p.a., jest konieczność dochowania szczególnej staranności przy rozważaniu, czy treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej pozwala na uchylenie ostatecznej decyzji. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że utrwalony jest pogląd, że "nabycie prawa", o jakim mowa w art. 154 K.p.a., należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Nabycie prawa z decyzji ostatecznej oznacza zatem każde przysporzenie w sferze prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, M. Prawn. z 2003, nr 14, s. 627; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04, LEX nr 164973; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 361/10, LEX 753794). W ocenie Sądu organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo uznały, że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu z dnia (...) marca 2001 r., mocą której nakazano skarżącej rozbiórkę części realizowanego budynku gospodarczego, stanowiła decyzję mocą której strona nabyła prawo. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna zawierająca rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub przy sprzeciwie organu administracji publicznej, nakłada wprawdzie na podmiot, który realizował roboty budowlane w warunkach tak zwanej samowoli budowlanej, obowiązek rozbiórki, a więc z punktu widzenia tej strony postępowania nie nabywa ona prawa. Jednakże w razie orzeczenia o rozbiórce części obiektu (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie) można mówić np. o nabyciu prawa do tego, iż rozbiórce podlega tylko ta część obiektu, która jest objęta decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższych dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00, M. Prawn, z 2002 r., Nr 12, s. 532). Innymi słowy, pomimo pozornego braku nabycia przez stronę zobowiązaną do wykonania rozbiórki nabycia jakichkolwiek praw w rzeczywistości jest tak, iż strona zobowiązana nie tylko ma określone decyzją obowiązki, a więc obowiązek rozbiórki konkretnego obiektu, zaś niekiedy, jeżeli przepis prawa materialnego to przewiduje, w decyzji takiej określa się również termin wykonania rozbiórki. Z decyzji takiej wynika dla strony zobowiązanej uprawnienie, że ma wykonać rozbiórkę określonego obiektu, a nie także innych obiektów. Po drugie, na mocy decyzji o nakazie rozbiórki właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nabywają z mocy tejże decyzji uprawnienie do żądania wykonania przez inwestora obowiązku rozbiórki tego budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 912/10, LEX 1081950). Oznacza to, że decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego tworzy prawo do żądania przez strony domagające się rozbiórki wyegzekwowania przez organ ostatecznej decyzji. Sytuacja powyższa ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, tym bardziej, że nakazem rozbiórki objęto część budynku zlokalizowaną bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiadującą. Wskazane powyżej argumenty przesądzają, w ocenie Sądu, że decyzja z dnia (...) marca 2001 r. stanowiła decyzja, mocą której strony postępowania nabyły prawa, a jako taka nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 154 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. polegającego na braku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji należy zauważyć, że uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym oraz uniemożliwienie składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jak podniesiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1122/11, LEX 1234121, w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony, przed wydaniem decyzji, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym staje się ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej powołanej powyżej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a., które to naruszenie będzie skutkowało uchyleniem decyzji lub postanowienia (por. P. Daniel. Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 266 – 268). W ocenie Sądu sytuacja powyższa nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż zarówno w toku postępowania odwoławczego, jak i skargi do sądu administracyjnego skarżącą nie wskazywała na żadną konkretną czynność procesową, której przeprowadzenia uniemożliwił jej organ administracji publicznej. Ponadto jak wynika z akt sprawy, wydanie decyzji przez organ I instancji, nie było poprzedzone prowadzeniem postępowania wyjaśniającego, gdyż ograniczało się jedynie do oceny skutków prawnych decyzji z dnia (...) marca 2001 r. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiadała prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.