IV SA/Wa 2793/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołań: Stowarzyszenia Z. oraz "mieszkańców" budynku przy ul. [...] w W. – w pkt I na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania "mieszkańców", natomiast w pkt II na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] września 2006 r. pełnomocnik P. sp. z o.o. zwrócił się do Prezydenta W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację określonego powyżej przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. organ I instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2467/07) uchylił wymienioną decyzję Kolegium, wskazując, iż organ nie uwzględnił zmiany stanu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po otrzymaniu akt Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, powołując się na zmianę rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 Iistopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem, która weszła w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskowane przedsięwzięcie ze względu na jego charakter, moc i zasięg oddziaływania, nie mieści się w określeniu przedsięwzięć emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, o których mowa w znowelizowanym rozporządzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie "Z." oraz J.S. Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej Wskutek skargi wniesionej przez Stowarzyszenie "Z." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 1501/10) uchylił decyzję Kolegium. Sąd zwrócił uwagę, ze zaskarżona decyzja zapadła wskutek braku uprzedniej kontroli formalnej wniesionych odwołań. Odwołanie przysługuje stronie postępowania. Organowi uszło uwadze, że na odwołaniu określonym jako wniesione przez J.S. znajdują się jeszcze kserokopie podpisów czternastu osób. Ponadto z treści odwołania wynika, że wniosło je więcej osób niż jedna. Tymczasem Kolegium uznało, że odwołanie wniosła jedynie J.S. Obowiązkiem natomiast organu było wezwanie tych osób, których kserokopie podpisów zamieszczone zostały na odwołaniu do uzupełnienia pisma poprzez złożenie na odwołaniu podpisów w terminie 7 dni. Organ zatem powinien wykonać powyższe i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalić osoby wnoszące odwołanie. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium wydało decyzję z dnia [...] października 2013r. nr [...] opisaną na wstępie części sprawozdawczej. W kwestii umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania "mieszkańców" budynku przy ul. [...] w W. stwierdziło, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie. Z kolei w myśl art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W powołaniu na bogate orzecznictwo sądowe Kolegium wywiodło, że jedynie właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, o ile wywiera ono wpływ na owe działki, przysługuje przymiot strony. Natomiast osoby przedstawiające się jako mieszkańcy budynku przy ul. [...] nie spełniają tego kryterium, stąd nie mogą skutecznie zaskarżyć decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009r. W kwestii natomiast ze skargi Z. Kolegium wywiodło przytaczając stosowne w tym względzie przepisy, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. na działce nr ew. [...] z obrębu [...] nie jest w chwili obecnej przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej stało się bezprzedmiotowe, co oznacza konieczność jego umorzenia. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło stowarzyszenie Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie: § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez odstąpienie od jego analizy w sytuacji w której ma on ogromne znaczenie albowiem wpływa na określenie rzeczywistego zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych oraz kwalifikację przedsięwzięcia, - art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wskazanie ilości wszystkich anten planowanych do realizacji, nie określenie metody, którą organ dokonał kwalifikacji, co uniemożliwia sądowi poznanie stanowiska w tej kwestii, - naruszenie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji w taki sposób, że ewentualnie w późniejszym terminie Trybunał Konstytucyjny nie będzie w stanie zweryfikować stanowiska organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. W rozpatrywanej sprawie kognicja Sądu doznaje modyfikacji, a to z racji, że w niniejszej sprawie wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym ostatnio Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 1501/10) uchylił poprzednio wydane rozstrzygnięcie organu II instancji i zlecił dokonanie konkretnej czynności. Mianowicie zadaniem Kolegium było ustalenie osób składających odwołanie od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, a także ma obowiązek wykonania wskazówek co do kierunku postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do uchylenia się od stosowania art. 153 P.p.s.a. i stąd w pierwszej kolejności zadaniem obecnie rozpatrującego sprawę sądu jest zbadanie czy Kolegium zastosowało się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kwestia ta miała znaczenie podstawowe i podlegała badaniu w pierwszej kolejności przed zbadaniem prawidłowości rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej z tego względu, że ustalenie prawidłowo kręgu stron postępowania odwoławczego czyni te podmioty stronami postępowania administracyjnego i daje im automatyczny udział w ewentualnym postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Badając akta administracyjne należy stwierdzić, że istotnie pismem z dnia [...] września 2013r. Kolegium wezwało J.S. do uzupełnienia braków odwołania. W wykonaniu powyższego J.S. złożyła pełnomocnictwo do reprezentowania zarówno stowarzyszenia Z., jak również przedłożyła upoważnienie do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym 33 osób z określonymi danymi osobowymi oraz podpisami owych osób poświadczone notarialnie. Oznacza to, że odwołanie zostało wniesione przez te osoby jako osoby fizyczne, przy czym reprezentowane przez pełnomocnika. Jak wynika bowiem z art. 29 K.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające interesu prawnego. Tymczasem Kolegium formułując podmiot składający odwołanie użyło pojęcia "mieszkańcy". Taki niedookreślony podmiot o charakterze zbiorowym nie wypełnia kryterium strony w rozumieniu art. 29 K.p.a. Jako strony bowiem powinny być wskazane z imienia i nazwiska wszystkie te podmioty, które udzieliły pełnomocnictwa J.S. jako osoby fizyczne i z ich odwołania powinna być rozpatrzona sprawa. Co prawda obecnie dopiero te wszystkie osoby udzieliły wyraźnego pełnomocnictwa J.S., nie mniej jednak należało uznać, że działała ona w ich imieniu jako pełnomocnik od samego początku. Ma to o tyle zasadnicze znaczenie, że w tej konkretnej sytuacji faktycznej krąg stron powinien być ustalony w inny sposób niż zaproponowało Kolegium. Otóż przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego stanowiącego własność Spółdzielni Mieszkaniowej E. W budynku tym najprawdopodobniej znajdują się lokale mieszkalne według kryteriów właściwych dla prawa spółdzielczego, w tym własnościowe spółdzielcze prawa do lokalu mieszkalnego. Maszt może – to winno podlegać ustaleniu przez organ – potencjalnie oddziaływać na lokale mieszkalne w zależności od kondygnacji. Oznaczać to może, że osoby, którym przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego będą stroną postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy podnieść, że członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Stanowisko to jest od lat ugruntowane w orzecznictwie na gruncie warunków zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 12 maja 1994 r., SA/Ka 2500/93, niepubl; 29 czerwca 1999 r., IV SA 1069/97 Lex nr 47886; z dnia 30 czerwca 1999 r., IV SA 629/97, Lex nr 47855; 7 lutego 2000 r., IV SA 364/99, Lex nr 54743; 27 czerwca 2001 r., IV SA 1056/99, Lex nr 78932; 24 stycznia 2003 r., I SA 1440/01, Lex nr 126758; 7 sierpnia 2003 r., IV SA 53/02, niepubl. oraz 8 listopada 2006 r., II OSK 613/06, Lex nr 927669). Pogląd ten jest także przyjmowany również w odniesieniu do innych, niż ustalenie warunków zabudowy postępowań administracyjnych. Nie ma zatem przeszkód aby znalazł zastosowanie w przypadku decyzji środowiskowych, kiedy istnieje potencjalna możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na uprawnienia członka spółdzielni, który dysponuje ograniczonym prawem rzeczowym. Tylko wyjątkowo uznaje się, że członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego (vide wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r., II OSK 494/2009). Wymaga to jednak istnienia (wykazania) indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnego lokalu spółdzielcy. Tym samym interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływania planowanej inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Jasne jest zatem, że musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni (vide wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 maja 2012r. sygn. akt II SA/Go 259/12). Z tych względów przy lokalizacji masztu na dachu nabiera znaczenia konkretne położenie lokalu osoby odwołującej się oraz ustalenie, że przysługuje jej własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Potraktowanie zatem generalnie wszystkich mieszkańców budynku jako osób, które nie mają przymiotu strony z racji, że nie mają prawa własności do gruntu lub prawa użytkowania wieczystego – było nieuprawnione ze względu na charakter planowanej inwestycji. Inwestycja ta bowiem opiera się na budynku, w którym zamieszkują osoby odwołujące się i wyłącznie z tego względu, że ten budynek istnieje może być zaplanowana i zrealizowana. Mieszkania znajdują się na różnych poziomach w przestrzeni, tak samo jak i maszt. Z tego przestrzennego położenia zarówno masztu, jak i lokali mieszkalnych wynika możliwość potencjalnego oddziaływania na konkretne lokale. Czy taki proces ma miejsce i w stosunku do jakich lokali - winno to ustalić Kolegium indywidualnie w stosunku do każdego z odwołujących się. W pierwszej kolejności jednak konieczne jest poczynienie ustaleń czy danej osobie przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, bo tylko taki tytuł prawny pozwala w pewnych sytuacjach przyznać uprawnienie strony członkowi spółdzielni. Sąd zwraca uwagę, że uchylił zaskarżoną decyzję pomimo braku zarzutów w skardze na tę okoliczność, bowiem ustalenie prawidłowego kręgu stron pozwoli na rozpatrzenie odwołań wszystkich uprawnionych podmiotów w jednym postępowaniu administracyjnym i wówczas ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych odnoszących się już do istoty sporu, czyli prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w pkt II wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.