II SA/Go 259/12

Dnia 16 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi B.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji – budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem funkcji usługowej w parterze (przyziemiu), miejsc postojowych (w tym garaży) w kondygnacji piwnicznej przy ul. [...] na terenie o nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i parkingiem. W dniu [...] września 2011 r. B.L. złożyła w tutejszym Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.; dalej u.p.z.p.) oraz rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 2 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepis art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji – budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem funkcji usługowej w parterze (przyziemiu), miejsc postojowych (w tym garaży) w kondygnacji piwnicznej przy ul. [...] na terenie o nr ewid. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i parkingiem. Organ wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w drodze postanowienia. Przepis ten stanowi, że w sytuacji, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie w tym zakresie przysługuje stronie prawo wniesienia zażalenia. Jednocześnie organ ten wskazał, że legitymację czynną do złożenia podania zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji posiada strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją ostateczną, jak również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera regulacji w przedmiocie ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym odwołać się należy do dyspozycji art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, lub kto ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Powołując się na poglądy judykatury i doktryny organ wskazał, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest inwestor, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy, a także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, w stosunku do tej nieruchomości, o ile zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Wyjaśnił przy tym, że pojęcie nieruchomości sąsiedniej rozumiane jest szeroko i obejmuje nie tylko nieruchomości posiadające fizyczne granice z nieruchomością, której dotyczy wniosek. Tymczasem wnioskodawczyni przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego nr 6 w budynku położonym przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] nie graniczącej bezpośrednio z nieruchomością objętą wnioskiem. Zdaniem organu, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym, a zatem prawem na rzeczy cudzej, którego nie można utożsamiać z prawem własności. Członkom spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy też własnościowe prawo do lokalu. Natomiast szczegółowe kwestie związane z własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu regulują przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. nr 119 poz. 116 ze zm.). W konsekwencji organ uznał, że B.L. nie przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym jej podanie o stwierdzenie nieważności nie jest podaniem wniesionym przez stronę, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania. 2. Po doręczeniu postanowienia B.L. zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 28 i art. 29 k.p.a., z uwagi na odmowę przyznania jej statusu strony w postępowaniu. Strona wniosła o uchylenie wskazanego postanowienia i wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2011r. Kolegium podzieliło wyrażony w uprzednio wydanym postanowieniu pogląd, że w myśl art. 61 k.p.a. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzić musi od strony, a w konsekwencji, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z przepisu art. 61a § 1 k.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta, jaką jest brak przymiotu strony po stronie wnioskodawczyni. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że dla oceny tej okoliczności bez znaczenia pozostaje bezczynność spółdzielni mieszkaniowej. Tylko bowiem wskazana spółdzielnia mieszkaniowa jako niezależny podmiot może zdecydować o potrzebie ochrony praw spółdzielców i kompetencja ta nie przechodzi na skarżącą. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniesionej z zachowaniem terminu i warunków formalnych, B.L. zarzuciła postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 i art. 29 k.p.a., polegające na odmowie uznania jej za stronę postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy działki przy ul. [...] podkreślając, że prawidłowa wykładnia art. 28 i 29 k.p.a., zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz orzecznictwo sądowe i poglądy nauki prawa administracyjnego jednoznacznie przemawiają za przyznaniem jej statusu strony z powodu istnienia interesu prawnego. Dalej zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa cywilnego materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 222 § 2 , art. 251 i art. 347 kodeksu cywilnego, polegające na odmowie przyznania ochrony prawnej przed naruszeniem jej własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego podczas, gdy ochrona taka i roszczenia negatoryjne jej przysługują. Nadto skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 6 ust. 2, art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 222 § 2 i art. 251 kodeksu cywilnego, polegające na odmowie przyznania skarżącej prawa do ochrony własnego interesu prawnego z uwagi na brak prawa własności (użytkowania wieczystego) do lokalu, podczas gdy, zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, każda osoba fizyczna ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. W konsekwencji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako rażąco naruszających prawo. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 4. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania nieważnościowego, jako jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przesłanek określonych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Przedmiotem sporu i istotą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzonej we wskazanym trybie i kontrolowanej na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) i art. 134 i 135 w zw. z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), jest kwestia posiadania przez skarżącą interesu prawnego legitymującego ją do udziału (wszczęcia) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie ustalone zostało, że skarżąca nie była stroną postępowania, którego dotyczyć ma tryb nadzwyczajny. Swój interes prawny wywodzi natomiast z prawa rzeczowego ograniczonego – spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w sąsiedztwie (ale nie bezpośrednim) planowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie, przy braku przepisów szczególnych, w tym zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym krąg stron postępowania określa się na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże taki interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia, dotyczący bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy z 2002 r., nr 12, s. 532). Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 marca 2006 r., II OSK 679/05, LEX nr 198347, z glosą aprobującą M. Laskowskiej, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37). 5. W tym kontekście przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są poza inwestorem właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak są to wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie i takimże stanie faktycznym (wyroki NSA z 22 października 1998 r., IV SA 116/98, niepubl.; 6 października 2000 r., IV SA 857/98, Wspólnota 2000, nr 44, s. 51). Zasady te należy przenieść na postępowanie nadzwyczajne zgodnie z regułą, że tryb nadzwyczajny i jego przesłanki nie zmieniają istoty sprawy administracyjnej. W niniejszym przypadku dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Nie ma bowiem racjonalnych podstaw, by krąg uczestników postępowania zwykłego i nieważnościowego był ustalany w oparciu o odmienne przesłanki prawne. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę wielkość, przeznaczenie, charakter planowanej inwestycji oraz charakter tytułu prawnego skarżącej sąd nie znajduje podstaw, by uznać jej interes prawny w sprawie. Przyjmuje się bowiem i skład orzekający ten pogląd podziela, że członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Stanowisko to jest od lat ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 12 maja 1994 r., SA/Ka 2500/93, niepubl; 29 czerwca 1999 r., IV SA 1069/97 Lex nr 47886; z dnia 30 czerwca 1999 r., IV SA 629/97, Lex nr 47855; 7 lutego 2000 r., IV SA 364/99, Lex nr 54743; 27 czerwca 2001 r., IV SA 1056/99, Lex nr 78932; 24 stycznia 2003 r., I SA 1440/01, Lex nr 126758; 7 sierpnia 2003 r., IV SA 53/02, niepubl. oraz 8 listopada 2006 r., II OSK 613/06, Lex nr 927669). Pogląd ten jest konsekwentnie utrzymywany również w odniesieniu do innych, niż ustalenie warunków zabudowy postępowań administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2010 r., I OSK 538/09, LexPolonica nr 2238512, 2 marca 2011 r., I OSK 1946/10, Lex nr 1079725). Tylko wyjątkowo uznaje się, że członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego (por wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r., II OSK 494/2009, LexPolonica nr 2229432). Wymaga to jednak istnienia (wykazania) indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnego lokalu spółdzielcy. Tym samym interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływania planowanej inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Jasne jest zatem, że musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni. 6. W okolicznościach ustalonych w przedmiotowym postępowaniu, a także z twierdzeń samej skarżącej i jej pełnomocnika, nie da się tak określonego interesu prawnego wyprowadzić. Brak jest bowiem elementów pozwalających na stwierdzenie, że realizacja inwestycji w sposób inny, niż dotyczy to ogółu nieruchomości budynkowej może naruszyć warunki korzystania z jej lokalu mieszkalnego, chronione przez przepisy prawa materialnego, a podlegające badaniu w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Jak stanowi art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy, niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2001 r. IV SA 1505/99, ONSA 2002/4/153, 3 września 2002 r., IV SA 2372, M. Prawn. 2002/22/1011). Okoliczności podnoszone przez skarżącą (uciążliwe i hałaśliwe roboty budowlane, obawa przed pękaniem ścian i stropów), w istocie wspólne ogółowi mieszkańców budynku, dotyczą naruszeń wynikających z realizacji planowanej inwestycji chronionych odrębnymi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ich wystąpienie albo niewystąpienie nie jest zatem przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie może stanowić podstawy oceny legitymacji w kontrolowanej sprawie. Z tych względów skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).