II SA/Wa 2375/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił K. P. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że na przestrzeni 56 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, zainteresowany udokumentował 18 lat i 8 miesięcy okresu ubezpieczenia. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów ubezpieczenia wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, jedynie 4 miesiące tych okresów. Podniósł też, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, celem uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy K. P. stwierdził, że jest całkowicie niezdolny do pracy i nie ma żadnych środków do życia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: ‒ jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, ‒ nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, ‒ nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, ‒ nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stwierdzono istnienia szczególnych okoliczności, wskutek których wnioskodawca nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Przez szczególne okoliczności zaś rozumie się wydarzenie o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego, stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Prezes ZUS podał, iż w okresach od [...] marca 1964 r., tj. od ukończenia 18 roku życia, do [...] lutego 1972 r., od [...] sierpnia.1986 r. do [...] września 1987 r. i od [...] grudnia 1992 r. do [...] sierpnia 2002 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, zainteresowany nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Natomiast analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych, nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w ww. okresach nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwskazania do kontynuowania zatrudnienia wynikające ze stanu zdrowia, które uniemożliwiałyby jego kontynuację celem uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. W ocenie organu orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] lipca 2005 r. częściowa niezdolność do pracy wnioskodawcy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała wykonywanie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. P. zarzucił jej: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, mający wpływ na treść decyzji, a polegający na przyjęciu, że skarżący nie spełnił warunków z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy wnikliwa analiza stanu faktycznego w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że jego żądanie w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia jest uzasadnione, 2) naruszenie naczelnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 8, poprzez całkowite pominięcie w szczególności słusznego interesu obywateli, który organy administracji publicznej powinny uwzględnić z urzędu oraz poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób powodujący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, wynikający z tego, iż pomimo uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji i spełnieniu przez skarżącego wszystkich wymaganych prawem przesłanek, odmówiono mu przyznania świadczenia. Wniósł w związku z tym o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podniósł, iż szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, w tym także, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia i przy uwzględnieniu wadliwych aspektów stanu faktycznego sprawy, może być kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Skarżący wskazał, również, iż co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jednakże w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący, kiedy mamy do czynienia z osobą w średnim wieku, mającą problemy zdrowotne. Skarżący zwrócił także uwagę na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, a nadto na to, iż co najmniej od końca maja 1994 r. jest całkowicie niezdolny do pracy, jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, niezdolną do pracy, co uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia oraz pozbawia niezbędnych środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga wniesiona w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i którzy nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przestrzegał wskazanych wyżej regulacji, zaś wydane rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Dla oceny uprawnień wnioskodawcy do świadczenia w drodze wyjątku decydującego znaczenia nie ma ani długość stażu ubezpieczeniowego, ani też przerwy w ubezpieczeniu. Kluczowe znaczenie ma natomiast to, czy brak uprawnień do świadczenia przyznawanego na ogólnych zasadach, był spowodowany szczególnymi okolicznościami w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dalej "ustawa emerytalna". Za szczególną okoliczność w świetle powołanego przepisu przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna i niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności, nie był w stanie zapobiec jej skutkom. Skarżący K. P. szczególnych okoliczności, wskutek których nie nabył prawa do świadczenia zwykłego, upatruje w swoim stanie zdrowia oraz w sytuacji panującej na rynku pracy spowodowanej bezrobociem. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednak, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2013 r., skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] sierpnia 2002 r. Natomiast zgodnie z przepisem art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz zdolność do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że jest ono wiążące także dla Prezesa ZUS rozstrzygającego sprawy w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku. Z tego względu powołana w skardze argumentacja, jakoby skarżący był całkowicie niezdolny do pracy co najmniej od końca maja 1994 r., nie znajduje żadnego uzasadnienia. Jednocześnie zauważenia wymaga, iż akta administracyjne zawierają orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2005 r., stwierdzające częściową niezdolność do pracy skarżącego, jednakże powstałą w terminie późniejszym niż wskazany we wniosku. Co prawda częściowa niezdolność do pracy ogranicza kontynuowanie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, jednak takiej pracy lub działalności w całości nie wyklucza. Nie oznacza ona bowiem braku możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy, lecz jedynie pracy, która nie może być wykonywana z uwagi na stwierdzone schorzenie. Podkreślić również trzeba, że skarżący zaprzestał zatrudnienia już w dniu [...] marca 1991 r., a od [...] kwietnia 1991 r. do [...] listopada 1992 r. pobierał zasiłek z Powiatowego Urzędu Pracy w S. Prowadzi to do wniosku, iż to nie stan zdrowia był przyczyną braku wymaganego okresu ubezpieczenia i tym samym braku uprawnień do świadczenia ubezpieczeniowego przyznawanego na zasadach ogólnych. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze twierdzeń, że w kategoriach szczególnych okoliczności należy rozpatrywać w niniejszej sprawie także sytuację panującą na rynku pracy, należy wskazać, iż nie jest ona trafna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem powszechnie, że w kategoriach szczególnych okoliczności nie może być oceniane powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy. Istotne znaczenie mają w tym wypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., I OSK 2266/12, Lex nr 1291 383). Takich zaś działań mających na celu podjęcie zatrudnienia skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał. Nie sposób również dopatrzeć się naruszenia przez Prezesa ZUS wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w tym w szczególności art. 7 K.p.a., ustanawiającego zasadę prawdy obiektywnej. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia nie oznacza bowiem, że organ pominął wymóg załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela. Zaskarżone rozstrzygnięcie, jakkolwiek niekorzystne dla skarżącego, wynika z prawidłowego, w ocenie Sądu, ustalenia, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności, wskutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Wbrew stanowisku skarżącego, nie można też zarzucić organowi naruszenia art. 8 K.p.a., ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. O jej naruszeniu nie może bowiem przesądzać niezgodne z wolą skarżącego załatwienie sprawy, a do tego w istocie sprowadza się argumentacja przedstawiona w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.