I OSK 2154/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2060/13 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania I OSK 2154/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2060/13, uchylił decyzje: Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oraz Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Pismem z dnia 6 marca 2007 r. Prezydent [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną − ul. [...] przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2012 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa przez Gminę [...] prawa własności działki nr [...] . Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania K.M., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.M., uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazano, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. − Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: P.w.u.r.) określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią wtedy przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podniesiono, że organy administracji prawidłowo ustaliły, iż działka nr [...] , którą wydzielono z działki nr [...] , stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność K.M., a więc w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Z uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich jedynie w części, a więc działka nr [...] nie znalazła się części położonej w pasie drogowym drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się wyrys z mapy ewidencji gruntów z dnia 6 lutego 2007 r., obrazujący działkę nr [...] , jako zajętą pod drogę, jednak w żaden sposób nie odzwierciedla to stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Wskazano że uchwała z dnia [...] maja 1988 r. nie precyzuje gdzie zaczyna się i gdzie kończy odcinek zaliczony do kategorii drogi to nie można uznać, iż cała ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Podkreślono, że art. 73 ust. 1 i ust. 3 P.w.u.r. nie można interpretować rozszerzająco, a więc kwestie niejasnego stanu prawnego co do zaliczenia danego odcinka drogi do kategorii dróg publicznych należy interpretować na korzyść obywatela z uwzględnieniem jego słusznego interesu. Ponadto organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w stopniu dostatecznym przesłanki władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Umowa z dnia [...] sierpnia 1998 r. pomiędzy Gminą [...] a PPHU [...] na wykonanie nawierzchni ul. [...], protokół końcowy odbioru robót oraz faktura VAT za ten remont nie potwierdzają faktycznego władania Gminy [...] działką nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Organy nie odniosły się też do decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] na działki o nr: [...] i [...], która została przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej oraz do zawiadomienia o zmianie oznaczeń terenów zabudowanych i zurbanizowanych z dnia 15 stycznia 2003 r., z którego wynika, że podmiotem władającym działką nr [...] w tym momencie był K.M. Skargę kasacyjną wniosło Miasto [...], żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie: • art. 145 § pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kp.a., ponieważ błędnie uznano, że organy w sposób nieprawidłowy i niepełny ustaliły stan faktyczny sprawy, a dokumenty i dowody powołane przez K.M. miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem analiza decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. prowadzi do wniosku, że organy prawidłowo uznały, iż poszerzenie drogi nastąpiło przed dniem 31 grudnia 1998 r. i gmina mogła władać tą działką przed tym dniem. Zgodnie z art. 73 art. 3a P.w.u.r., jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Oznacza to, że może istnieć sytuacja, iż droga została urządzona jedynie na części nieruchomości. Jeśli do czasu wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 P.w.u.r. nie zostanie przeprowadzony podział nieruchomości, decyzja wydana na podstawie art. 73 P.w.u.r. określa dokładnie granice nieruchomości, które przeszły na własność gminy. Również inne dokumenty nie mogą stanowić dowodu, że droga nie była urządzona na dzień 31 grudnia 1998 r. Z porozumienia z dnia [...] czerwca 1998 r. wynika, że droga na działce nr [...] budowana była po tym dniu a budowa nastąpiła latem 1998 r. i od tego momentu z pewnością można mówić o władaniu tą działką przez Gminę [...]. • art. 73 P.w.u.r., ponieważ przyjęto, że organy w sposób nieprawidłowy zastosowały przepis ten przepis. Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że działka nr [...] nie spełniała przesłanek wynikających z tego przepisu i organ II instancji nieprawidłowo nie uchylił decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.M. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że orzeczenie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika jednak, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Przypomnieć należy, że nabycie prawa własności, zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. − Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: P.w.u.r.), następuje przy spełnieniu łącznie przesłanek: nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, a była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność K.M. Spornym jest natomiast czy zostały spełnione pozostałe przesłanki pozwalające na przejecie z mocy prawa działki nr [...] , jako zajętej przez pod drogę publiczną. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż pozostałe przesłanki nie zostały spełnione. Ulica [...] do kategorii lokalnych dróg miejskich została zaliczona uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich, która jednak nie precyzowała, który odcinek tej ulicy został zaliczony do dróg miejskich. Oznacza to, że ulica na całej swej długości stała się drogą publiczną. Pośrednio wskazuje na to również opinia Biura Planowania Rozwoju [...] z dnia 1 marca 1993 r., z której wynika, że ulica ta jest uznawana za drogę lokalną oraz pismo Społecznego Komitetu Budowy Drogi ulicy [...] , [...] i [...], z którego wynika, że ul. [...], jako droga zaliczona do kategorii dróg lokalnych, na całej swojej długości została pokryta nawierzchnią asfaltową, która w wyniku prac związanych z położeniem sieci wodociągowej została poważna uszkodzona. Zgodzić nie można się również ze stanowiskiem WSA w Warszawie, że nie została dostatecznie wyjaśniona przesłanka władania sporną działką w dniu 31 grudnia 1998 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). Chodzi tu bowiem o faktyczne władztwo, a więc czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (por. wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99). Podnieść trzeba, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, iż gmina sprawowała władztwo nad tą nieruchomością, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: umowa z dnia [...] sierpnia 1998 r. pomiędzy Gminą [...] a PPHU [...] na wykonanie nawierzchni ul. [...], protokół końcowy odbioru robót oraz faktura VAT za ten remont. W aktach sprawy znajduje się także porozumienie z dnia [...] czerwca 1998 r. zawarte pomiędzy Gminą [...] a właścicielami posesji położonych przy ul. [...] (w tym również K.M.), z którego wynika, że Gmina sfinansuje budowę nawierzchni ul. [...] m.in. na terenie działki nr [...], a w zamian mieszkańcy zobowiązują się do nieodpłatnego przeniesienia części swoich nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających ulicy. Uznać więc należy, że w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 P.w.u.r. w stosunku do działki nr [...], którą wydzielono z działki nr [...]. Podkreślić tutaj należy, że nie ma znaczenia czy droga publiczna została urządzona na całości, czy też na części nieruchomości. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga bowiem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustawodawca nie przyjął tutaj rozróżnienia na całość nieruchomości lub tylko na jej część. Można zatem przyjąć, że jeżeli chociażby część nieruchomości zajęta została pod drogę publiczną, to wówczas nieruchomość ta staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego, oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 P.w.u.r. Zauważyć trzeba również, że w razie przejścia prawa własności części nieruchomości, dochodzi do jej wydzielenia i wpisów w odpowiednich ewidencjach i księgach wieczystych. Brak wcześniejszego wydzielenia działki nie jest przeszkodą do nabycia własności w tym trybie, ponieważ kwestie ewidencyjne, podziałowe czy wieczystoksięgowe mają w tym przypadku, jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, charakter następczy związany z realizacją przejęcia nieruchomości o której mowa w art. 73 ust. 1 P.w.u.r. (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2671/12). Tym samym decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r., zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] na działki: nr [...] , [...] , nie może być argumentem zaprzeczający ustaleniom organów w kwestii przebiegu drogi lokalnej na ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed NSA, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W przedmiotowej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.