I OSK 2009/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 274/14 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 274/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i stanie prawnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku I. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...]sierpnia 1976 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego bez zabudowań o pow. 8,04 ha, położonego we wsiach C. oraz K.., w gm. Bi., stanowiącego byłą własność M. i J.małż. M.. Podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r. stanowił art. 9 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Organ stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, iż przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nastąpiło na wniosek z dnia 30 maja 1976 r. podpisany przez M. i J. małż. M.. Właściciele gospodarstwa mieli ukończone odpowiednio 67 i 66 lat i spełniali wszystkie ustawowe kryteria z art. 9 ust. 1 ww. ustawy do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. W ocenie organu, zarzut strony skarżącej kwestionujący autentyczność podpisów M. i J. małż. M. na wniosku o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa w świetle opinii biegłego z dziedziny kryminalistycznych badań pisma ręcznego, sporządzonej na zlecenie skarżącej, nie został dostatecznie udowodniony, w konsekwencji nie można było stwierdzić, że wniosek nie istniał. Byli właściciele gospodarstwa nie kwestionowali decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W związku z tym decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r. stała się prawomocna i na tej podstawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 1976 r. przyznał M. i J. małż. M. rentę, której podstawę przyznania małżonkowie M. znali. Zdaniem organu, z powyższych względów brak było argumentów do przyjęcia, że kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 1976 r. została wydana pomimo braku woli byłych właścicieli gospodarstwa rolnego do przekazania go na rzecz Skarbu Państwa za rentę. W wyniku złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1966/11 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], podnosząc, że zaskarżona decyzja zawiera kwalifikowaną wadę prawną, o której w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem sądu pierwszej instancji, organem właściwym do wszczęcia w pierwszej instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. jest wojewoda, od którego decyzji stronom będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1136/12, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w obecnym stanie prawnym to Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła kompetencję do wydawania decyzji w sprawach przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa. Zatem, organem właściwym do stwierdzenia nieważności takich decyzji jest właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa sprawuje nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S.. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organ nadzorczy uznał, że ze znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłej z dziedziny kryminalistycznych badań pisma ręcznego, podpisów i dokumentów nie wynika ponad wszelką wątpliwość, iż podpisy widniejące na wniosku nie pochodzą od M. i J. M.. Nad Sąd I instancji wyraził pogląd, iż okoliczności odmowy podpisania przez M. i J. M. protokołu przejęcia gospodarstwa rolnego nie można utożsamiać z brakiem woli przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa, gdyż w aktach sprawy znajduje się wniosek podpisany przez małżonków M., którzy nie złożyli odwołania od decyzji o przejęciu gospodarstwa za rentę. W tych okolicznościach, trudno mówić o braku woli M. i J.M. przekazania gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa - w zamian za rentę. Skargę kasacyjną wywiodła I. S. zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że przy wydaniu przez Naczelnika Gminy B. decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r., nr [...], nie doszło do rażącego naruszenia art. 9 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne pomimo, że wbrew oczywistym wymogom w/w przepisu małż. M. i J. M. nie złożyli wniosku o przejęcie przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego za rentę. 2. naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 8 oraz art. 78 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu skarżonych decyzji pomimo, iż decyzje te zostały wydane przy nieuwzględnieniu słusznego żądania strony w przedmiocie przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla wykazania przesłanki rażącego naruszenia prawa przy wydaniu przez Naczelnika Gminy B. decyzji, co skutkowało naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej albowiem takie zaufanie u skarżącej zostało naruszone, - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego koniecznego do oceny zasadności twierdzeń podnoszonych przez skarżącą, co wyrażało się w szczególności w zaniechaniu zgromadzenia materiału dowodowego na okoliczność ustalenia pochodzenia wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie przekazania gospodarstwa rolnego za rentę, pomimo uzasadnionych wątpliwości co do autentyczności podpisów małż. M. na tymże wniosku, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej albowiem takie zaufanie u skarżącej zostało naruszone. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie autora kasacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ślad za organem administracji publicznej błędnie przyjął, że do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu przez Naczelnika Gminy B. decyzji nie doszło. Strona zaakcentowała, że wniosku o przejęcie gospodarstwa zainteresowani małż. M. i J. M. nigdy nie złożyli, a zatem brak było podstaw do zainicjowania postępowania w przedmiocie zbycia gospodarstwa i w konsekwencji wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Celem wykazania powyższej okoliczności skarżąca w toku postępowania przed organem administracji publicznej zgłosiła wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu badania pisma ręcznego. Odmowa przeprowadzenia przez organ administracji publicznej wnioskowanego dowodu stanowiła oczywiste pogwałceń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co nie zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należycie ocenione. Odnosząc się na koniec do podnoszonej przez organ, a w ślad za nim również przez WSA w Warszawie okoliczności, iż stwierdzenie, że podpisy na wniosku o przejęcie gospodarstwa nie pochodziły od małż. M. mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania strona nadmieniła, że przesłanki wznowienia postępowania mogą być niekiedy zarazem przesłankami nieważności decyzji administracyjnych. I z taką sytuacją mamy też do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem popełnienie przestępstwa przy wydawaniu decyzji polegającego na sfałszowaniu podpisów, doprowadziło zarazem do wydania decyzji pomimo rzeczywistego braku wniosku pochodzącego od zainteresowanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sad Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.), której w niniejszym postępowaniu nie stwierdził. Zgłoszone zarzuty, tak naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania są nieusprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo bowiem ocenił, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób, który nie uchybiał zasadom postępowania administracyjnego, przewidzianym przepisami art. 7, 8, 77 § 1, czy też art. 78 k.p.a. Nie miał więc podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i trafnie zastosował normę wynikową z art. 151 p.p.s.a. Warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia wskazanych przepisów postępowania byłoby ustalenie przez sąd, że organ administracyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązywał go art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie wykazał należnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymagał art. 7 k.p.a. jak też nie przeprowadził wskazanego przez stronę dowodu, który miał znaczenie dla sprawy (art. 78 k.p.a.), czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji, o której mowa w art. 8 k.p.a. Jednak takich uchybień Sąd Wojewódzki nie stwierdził, a Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Trafnie sąd I instancji wskazywał, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem postępowania, który dotyczy oceny wadliwości decyzji czyli polega na szukaniu wad (wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.), które tkwią w samej decyzji. Ocenę tę przeprowadza się według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania badanej decyzji. Przy czym, stosowanie trybu nadzwyczajnego rzutuje na obowiązki organu prowadzącego postępowanie nadzorcze. Organy prowadzące postępowanie nadzorcze oceniają bowiem całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Innymi słowy, organy nadzorcze nie prowadzą nowego postępowania dowodowego, lecz oceniają wadliwość decyzji - szukając wady tkwiącej w niej samej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816). Sąd pierwszej instancji zasadnie więc nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa i wobec tego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Sąd nie przekroczył też granic sprawy kontrolując zaskarżoną decyzję w jej całokształcie, gdyż nie był związany zarzutami i wnioskami skargi. Nie daje to podstaw, by za zasadny uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przeprowadzone postępowanie nie dawało sądowi I instancji podstaw do oceny, że ostateczna decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. i J.małż. M., wydana została z rażącym naruszeniem art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, wobec braku wniosku rolnika. W świetle przepisów tej ustawy, właściciel gospodarstwa rolnego mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa w zamian za rentę (art. 1 ustawy). Państwo na wniosek rolnika przejmowało gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekazał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto osiągnął wiek 65 lat dla mężczyzn, a 60 lat dla kobiet (art. 9 ustawy). W aktach sprawy znajduje się wniosek o przejęcie gruntów za rentę opatrzony podpisem J. M. i M. M., którego treść wskazuje na spełnienie warunków z art. 9 ustawy. Natomiast kwestionowanie autentyczności podpisów zamieszczonych na wniosku nie może być skuteczne w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie jest to właściwy tryb do rozstrzygania tej kwestii. Organ administracji publicznej nie jest kompetentnym do podejmowania czynności i przeprowadzania dowodów w tym zakresie. Minister mógł jedynie ocenić zakwestionowaną w trybie nieważnościowym ostateczną decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., co uczynił i prawidłowo orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności tego aktu. Słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki, iż okoliczności na które powołuje się strona mogą stanowić podstawę wznowienia postepowania, jeśli oczywiście znajdą potwierdzenie w orzeczeniu sądu powszechnego lub innego organu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.