IV SA/Wa 1966/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej I. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku I. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego bez zabudowań o pow. 8,04 ha, położnego we wsiach C. oraz K.., w gm. B., stanowiącego byłą własność M. i J. małż. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r. stanowił art. 9 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za renetę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.). W myśl art. 9 tej ustawy gospodarstwo rolne mogło być przejęte przez Państwo w dwóch trybach: na wniosek rolnika ( ust. 1 ) bądź z urzędu ( ust. 2 ). Na wniosek rolnika gospodarstwo rolne było przejmowane za rentę, jeżeli przekazał on na rzecz Państwa wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a kobieta 60 lat albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym i ich rodzin. Organ stwierdził, iż z akt administracyjnych wynika, że przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nastąpiło na wniosek z dnia [...] maja 1976 r. podpisany przez M. i J. małż. M.. Właściciele gospodarstwa mieli ukończone odpowiednio 67 i 66 lat. Spełniali zatem wszystkie ustawowe kryteria z art. 9 ust. 1 ww. ustawy do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. Organ podniósł, iż zarzut skarżącej kwestionujący autentyczność podpisów M. i J. małż. M. na wniosku o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa w świetle opinii biegłego z dziedziny kryminalistycznych badań pisma ręcznego, sporządzonej na zlecenie skarżącej, nie został dostatecznie udowodniony, w konsekwencji nie można było stwierdzić, że wniosek nie istniał. Byli właściciele gospodarstwa nie kwestionowali decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w związku z tym decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r. stała się prawomocna i na tej podstawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 1976 r. przyznał M. i J. małż. M. rentę. Zdaniem organu, z powyższych względów brak było podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 1976 r. została wydana, pomimo braku woli byłych właścicieli gospodarstwa rolnego do przekazania go na rzecz Skarbu Państwa za rentę. Wobec tego, że omawiane gospodarstwo zostało przejęte w warunkach spełnienia ustawowych przesłanek, to brak było podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. S. zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie prawa: 1. art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez nie zastosowanie tego przepisu i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r., pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, przy naruszeniu interesu społecznego o słusznego interesu skarżącej, 3. art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, 4. art. 78 kpa polegające na pominięciu zgłaszanych przez skarżącą wniosków dowodowych, 5. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez zaniechanie zebrania w sposób wszechstronny i zupełny całego materiału dowodowego, co uniemożliwiało rzetelne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. W motywach skargi podniesiono, iż z przedłożonej przez skarżącą opinii biegłego z dziedziny kryminalistycznych badań pisma ręcznego wynika, że podpisy na wniosku o przejęcie gospodarstwa prawdopodobnie nie pochodzą od osób zainteresowanych, tym samym postępowanie w tym przedmiocie nie powinna mieć miejsca, bowiem brak było wniosku, o którym mowa w art. 9 § 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. Zatem wydanie pomimo braku takiego wniosku należy kwalifikować jako rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przykazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne. Wypełnia to przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa , który to przepis powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja zawiera kwalifikowaną wadę prawną, o której w art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 kpa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Tego rodzaju wada obligowała Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno tej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z kolei w art. 17 kpa wskazane są kryteria określające organy wyższego stopnia w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - co do kompetencji organu do przeprowadzenia postępowania nadzorczego powstają, gdy decyzje zostały wydane w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a dodatkowo w prawie materialnym przestały istnieć rodzaje spraw, których dotyczyły. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732; wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1173/08; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 636/09; postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09; postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OW 168/09). Podlegająca weryfikacji w postępowaniu administracyjnym decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r. orzekająca o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego bez zabudowań o pow. 8,04 ha, położnego we wsiach C. oraz K. ., w gm. B., stanowiącego byłą własność M. i J. małż. M., wydana została na podstawie art. 9 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za renetę i spłaty pieniężne ( Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.). Ustawa stanowiąca materialnoprawną podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 1977 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), ta z kolei ustawa obowiązywała do końca 1982 r. i utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. nr 24, poz. 133 ze zm.); w myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32,poz.. 291 ze zm.) zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze, zm.), która przepisem art. 5 pkt 19 sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. nr 7, poz. 24). Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Przepis art. 58 ust. 4 zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego szczegółowo zasady i tryb postępowania w sprawach o przejmowanie nieruchomości na własność skarbu Państwa, w oparciu, o które zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 listopada 1992 r. w sprawie stwierdzenia niemożliwości sprzedaży nieruchomości przez osoby uprawnione do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników oraz przejmowania tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Z przepisów § 2 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że czynności związane z przejęciem na wniosek właściciela nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106. poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z 1974 r. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowało pogląd, że skoro od dnia 27 maja 1990 roku sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 roku w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych) to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, zatem ten organ był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1974 r. (tak - NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 607/05). Tymczasem z dniem 1 kwietnia 2009 roku sytuacja uległa zmianie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 3, poz. 206 ). Ustawa ta, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. ( sygn. akt I OW 28/09), stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, zaś zgodnie a art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. W tej sytuacji należało uznać, że organem właściwym do wszczęcia w pierwszej instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1976 r. jest wojewoda, od decyzji którego, stronom będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.