II SAB/Kr 16/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] w terminie 30 dni do dokonania czynności lub wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego J. K. z dnia 25 lipca 2013 r. prowadzonej pod nr: [...]; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 800 zł (osiemset złotych); IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych i podjęcia działań mających na celu zaprzestanie zalewania działek, w tym jego o numerach [...] i [...]. Sprawy dotyczące tych działek posiadają odpowiednio oznaczenie u Wójta Gminy [...] o numerze: [...] oraz numerze [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. J. K. zwrócił się wspólnie z T. G. do Wójta Gminy [...] o podjęcie działań stosownie do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Wnioskodawcy wskazali, że działki nr [...] i [...] są zalewane z terenu działki nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Zawnioskowali o urządzenie na działce nr [...] drogi z rowem odwadniającym. Ponadto, pismem z tej samej daty J. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne z analogicznym żądaniem likwidacji przepustów przechodzących przez drogę krajową nr [...] oraz rowów odprowadzających wodę z działek i drogi gminnej, w tym wybudowanie urządzeń wodnych zapobiegających zalewaniu działek stanowiących jego własność z terenu działek będących własnością Gminy[...]. Oba pisma zostały złożone w siedzibie organu administracji w dniu 26 lipca 2013 r. W odpowiedzi na pierwsze z wyżej wskazanych pism, pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] poinformował, że Gmina [...] nabyła działkę nr [...] jako ciek wodny bez okazania jej granic w terenie, w związku z czym podjęcie jakichkolwiek prac na tej działce wymaga uprzedniego ustalenia jej granic w postępowaniu rozgraniczeniowym. Realizacja tego przedsięwzięcia uzależniona jest zatem od ujęcia go w budżecie sołectwa S. na rok 2014. Po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego możliwe będzie przystąpienie gminy do wykonania prac na w/w działce. Natomiast w odpowiedzi na pismo J. K., pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. nr [...], Wójt Gminy [...] wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie właścicieli gruntów, którzy zmienili panujące na gruncie stosunku wodne ze wskazaniem, w jaki sposób to uczynili i jaki szkodliwy wpływ zmiana ta wywiera na grunt stanowiący własność wnioskodawcy. Realizując powyższe wezwanie, J. K. w piśmie z dnia 4 września 2009 r. wskazał, że to Gmina [...] ok. 8 lat temu przegrodziła dolinę nasypem z drogą asfaltową i zmieniła stosunki wodne. Wnioskodawca podtrzymał swoje żądania wymienione w piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy [...] pismem z dnia 27 września 2013 r. nr [...] poinformował, że uregulowanie stosunków wodnych może nastąpić tylko w drodze ugody zainteresowanych właścicieli gruntów, zgodnie z art. 30 ustawy Prawo wodne, zaznaczając, że położenie powierzchni asfaltowej na urządzonej, istniejącej już drodze nie może być traktowane jako zmiana stanu wody na gruncie. W dniu 11 września 2013 r. J. K. i T. G. wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy [...], zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 9 października 2013 r. znak [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy 30-dniowy termin na załatwienie sprawy w formie prawem przewidzianej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy [...] nie zakończył postępowania wszczętego wnioskiem stron z dnia 25 lipca 2013 r. decyzją, postanowieniem lub też innym aktem, jak też nie podjął stosownej czynności w sprawie, bowiem pismo organu z dnia 26 sierpnia 2013 r. informujące o potrzebie wcześniejszego ustalenia granic działki nr [...], położonej w S. nie stanowi prawnej formy zakończenia postępowania. Zawiadomieniem z dnia 14 października 2013 r. Wójt Gminy [...] poinformował o wizji lokalnej w celu okazania granic nieruchomości, wyznaczonej na dzień 23 października 2013 r., zaś pismem z dnia 5 listopada 2013 r. organ poinformował, że do czasu ustalenia granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie mogą być wykonywane żadne prace na cieku nr [...] w S.. Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. J. K. i T. G. wezwali Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że termin do załatwienia sprawy, zgodnie z postanowieniem SKO w [...], mijał z dniem 8 listopada 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy [...] J. K. przedstawił przebieg sprawy i podniósł, że postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych jest prowadzone przez organ przewlekle. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podjął niezbędne działania dla udrożnienia cieku wodnego na działce nr [...], jednakże warunkiem do tego niezbędnym jest wcześniejsze ustalenie granic. To zaś wymaga przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, o czym zainteresowane strony zostały powiadomione w piśmie z dnia 26 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. - kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność: 1) organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 3) innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa przedmiotowej bezczynności w zakresie nie załatwienia w ustawowym terminie przez Wójta Gminy [...] wniosków rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych i ewentualnie przy pomocy odpowiednich postanowień administracyjnych podlega zatem kontroli sądu administracyjnego. Sąd postanowił wyłączyć do odrębnego rozpoznania sprawę ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie znak [...]. Na samym początku skład rozpoznający sprawę ustalił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie nie załatwienia wniosku skarżącego, gdyż skarga na bezczynność w tym przedmiocie została poprzedzona środkiem zaskarżenia w postaci zażalenia J. K. i T. G. z dnia 11 września 2013 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na niezałatwienie w terminie sprawy objętej pismem z dnia 25 lipca 2013 r. Rozpatrując wskazany wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu 9 października 2013 r. postanowienie znak [...], w którym po rozpatrzeniu zażalenia J. K. oraz T. G. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie załatwienia wniosku z dnia 25 lipca 2013 r. dotyczącego uregulowania stosunków wodnych oraz podjęcia działań mających na celu zaprzestanie zalewania działek nr [...] i [...] przez działkę sąsiednią oznaczoną nr [...], będącą własnością Gminy [...] – postanowiło uznać zażalenie za uzasadnione i wyznaczyć dodatkowy 30 –dniowy termin na załatwienie sprawy w formie prawem przewidzianej. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący spełnił ten warunek, składając w/w zażalenie z dnia 11 września 2013 r. na bezczynność Wójta Gminy [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podkreślić przy tym należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEK nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). Z tego co zostało ustalone powyżej wynika, że dlakontrolowanej sprawy nie ma znaczenia, jako przesłanka formalna wniesienia skargi do WSA w Krakowie, późniejsze niżej opisane wezwanie Wójta Gminy [...] przez skarżącego z dnia 19 listopada 2013 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...] 20 listopada 2013 r.) do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Odnosząc się następnie do pojęcia bezczynności w ślad za dorobkiem doktryny i orzecznictwa sądowego trzeba stwierdzić, że z bezczynnością organu administracyjnego zobowiązanego do wydania decyzji administracyjnej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 u.d.i.p. - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub - w innych przypadkach- do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Trzeba podkreślić, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności o określonej treści. Ustosunkowując się merytorycznie do wniesionej skargi trzeba stwierdzić, że w sprawie bezsprzeczne jest, że w dniu 25 lipca 2013 r. J. K. i T. G. skierowali do Wójta Gminy [...] pismo, w którym wyraźnie zwracają się o zastosowanie w ich sprawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne i jasno podnoszą, że takie sprzeczne z prawem działanie Gminy [...] o jakim mowa w przywołanym przepisie ma miejsce w przypadku działki numer [...] i [...] oraz wnioskują o przywrócenie stanu poprzedniego, w którym nie dochodziło do zalewania poprzez likwidację przepustów przechodzących przez drogę krajową oraz rowów odprowadzających wodę z działek i drogi gminnej w tym także wybudowanie urządzeń wodnych zapobiegającym tym zjawiskom. Z punktu widzenia prawa administracyjnego, omawiany wniosek-jako wniosek o wydanie decyzji administracyjnej -stanowi wniosek, do którego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z czym organ, do którego został skierowany powinien działać w trybie, terminach i formie określonych przez przepisy k.p.a. i zgodnie z jego zasadami, wykorzystując w celu załatwienia wniosku stosowne instytucje postępowania administracyjnego w odpowiednim połączeniu z treścią prawa materialnego. Tymczasem w odpowiedzi na w/w wniosek z dnia 25 lipca 2013 r., Wójt Gminy [...] kieruje do wnioskujących pismo z dnia 26 sierpnia 2013 r. jedynie informujące o potrzebie ustalenia granic działki nr [...] i o konieczności przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego, a także o kosztach z tym związanych. Pomija skutki związane ze wszczęciem postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej przez wniosek z dnia 25 lipca 2013 r., a wynikające z treści art. 61 § 3 k.p.a. Następnie w sprawie ma miejsce okazanie granic działek położonych w S. nr [...], [...] i [...] od strony działki nr [...] będącej własnością gminy [...], po którym Wójt Gminy [...] pismem z dnia 5 listopada 2013 r. informuje m.in. skarżącego, że do czasu ustalenia granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie mogą być wykonywane żadne prace na cieku nr [...] w S. Pismo to nie nawiązuje w żaden sposób do przepisów i instytucji k.p.a. Jednocześnie dokonując oceny działania Wójta Gminy [...] trzeba zauważyć, że mając na uwadze bezskuteczne upłynięcie terminu wyznaczonego Wójtowi Gminy [...] przez SKO w [...], J. K. i T. G. wystosowali do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powołując się na art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Tymczasem właściwy w sprawie organ, czyli Wójt Gminy [...] po otrzymaniu w sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], oraz w/w pisma J. K. i T. G. z dnia 20 listopada 2013 r. informuje wnioskujących pismem z dnia 26 listopada 2013 r., bez wskazania jakichkolwiek podstaw prawnych dla tego pisma, że podjął w terminie wskazanym przez SKO w [...] czynności wyjaśniające, jednakże z przyczyn określonych w piśmie z dnia 5 listopada 2013 r. tj. braku możliwości okazania granic sprawa nie może być dalej prowadzona. Nadto informuje w tym samym piśmie, że przy sprzyjających warunkach atmosferycznych (brak pokrywy śnieżnej) i środkach finansowych zabezpieczonych w budżecie na r. 2014 sprawa rozgraniczeniowa zostanie zakończona w pierwszej połowie 2014 r. Odnośnie podstaw prawnych w/w wezwania, Wójt Gminy [...] wskazuje, że mają zastosowanie do działalności organu stanowiącego a nie wykonawczego. Sposób prowadzenia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2013 r, w tym m.in. treść pisma Wójta Gminy [...] z dnia 26 sierpnia 2013 r., z dnia 5 listopada 2013 r., z dnia 26 listopada 2013 r. wskazują zdaniem Sądu, że wniosek ten nie został rozstrzygnięty, załatwiony do dnia rozprawy w WSA w Krakowie i jest rozpatrywany przez organ z pomięciem brzmienia przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim w zakresie wskazującym na terminy załatwienia sprawy lub ich zgodne z prawem przesunięcie w czasie, ewentualnie zawieszenie postepowania administracyjnego z uwagi na zaistniałe kwestie natury prejudycjalnej - w związku z tym skarga jest uzasadniona. Wniosek skarżącego nie został załatwiony w terminie a jego nie załatwienie w terminie nie zostało skarżącemu wyjaśnione i uzasadnione w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu trzeba, że kodeks postepowania administracyjnego posiada regulacje dotyczące: załatwiania spraw, zawieszenia postępowania, postanowień administracyjnych, decyzji i ugody, których organ nie zastosował. Podsumowując, w kontrolowanej przez Sąd indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej zastosowanie powinny znaleźć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4ap.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu (...). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powołanego przepisu, mając na uwadze powyższe ustalenia, zobowiązano Wójta Gminy [...] w terminie 30 dni do dokonania czynności lub wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2013 r. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy wyznaczony w pkt 1 wyroku liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W pkt II wyroku stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie Wójt Gminy [...] nie załatwił przedmiotowej sprawy w terminie a podejmowane przez niego w tej sprawie działania posiadały formę pism i nie nawiązywały do przepisów k.p.a. - w związku z czym okoliczności te przemawiają za uznaniem, że bezczynność stwierdzona w niniejszej sprawie rażąco narusza prawo. W pkt III wyroku wymierzono Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 800 zł. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł wniesioną przez niego tytułem wpisu od skargi.