II OZ 727/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia U. G. i W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2986/13 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi U. G. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2986/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił U. G. i W. G. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Baboszewo z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – pawilonu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na terenie działek nr ewid. [...], obręb Baboszewo przy ul. O. w Baboszewie. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2014 r. skarżący U. G. i W. G. reprezentowani przez r. pr. S. K. zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, gdyż uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. wskazując, iż zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podał, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia w oparciu o cytowany przepis prawny jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przez co należy rozumieć sytuację, gdy szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa) nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/2004). Przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci zastosowania instytucji wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie postępowania egzekucyjnego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią rozstrzygnięcia zawartego w tym akcie. Zdaniem Sądu takim rozstrzygnięciem nie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy, która z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu, nie ma cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OZ 322/13, postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 40/13, postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 14/13). Ustalenie warunków zabudowy terenu nie przesądza jeszcze o lokalizacji inwestycji, nie upoważnia też do rozpoczęcia robót budowlanych. Ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. A zatem, z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, nie można mówić o ewentualnym powstaniu skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu U. G. i W. G., reprezentowani przez radcę prawnego S. K., zaskarżyli powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów procesowych, tj.: - art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię będące konsekwencją uznania, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem lub czynnością, które podlegają wstrzymaniu, podczas gdy jest to akt wywołujący skutki prawne i jako taki może stanowić przedmiot wstrzymania; - art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, mimo iż skarżący uprawdopodobnili przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili, że oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przedmiotem wstrzymania nie może być decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ nie podlega wykonaniu (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OZ 180/14). Skarżący podnieśli, że o możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a, nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Chociaż decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji, to daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Tym samym może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Może zatem dojść do sytuacji, w której inwestor uzyska pozwolenie na budowę przed wydaniem rozstrzygnięcia w danej sprawie. U. G. i W. G. podnieśli, że zagrożenie powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jako następstwa wykonania zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, ma jak najbardziej realny charakter. Uczestnik postępowania - Grupa S. sp. z o.o. niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję Wójta Gminy Baboszewo z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] waloru ostateczności, t.j. z dniem 7 października 2013 r., złożył wniosek o pozwolenie na budowę. Mając na uwadze, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego - pawilonu handlowego wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną wpłynął do organu I instancji w dniu [...] października 2013 r., a więc jeszcze przed doręczeniem decyzji SKO w Ciechanowie z dnia [...] października 2013 r. (dotyczącej warunków zabudowy) wszystkim uczestnikom, to dla inwestora możliwość poddania ocenie sądu administracyjnego prawidłowości określonych warunków zabudowy nie miała jakiekolwiek znaczenia. Sposób procedowania uczestnika Grupa S. sp. z o.o. pozwala sądzić, że inwestycja będąca jego przedmiotem zainteresowania zostanie zrealizowana przed wypowiedzeniem się Sądu, co do prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący mają świadomość, że wymogiem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę jest przedłożenie ostatecznej, a nie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, dla rozpoczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma co do zasady znaczenie toczące się równolegle postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące warunków zabudowy, w szczególności postępowanie to nie może stanowić podstawy do odmowy rozpatrzenia wniosku inwestora. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy kształtuje prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, a zatem tworzy dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w niej podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany. Ponadto decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Uwzględniwszy fakt wszczęcia na wniosek inwestora Grupa S. sp. z o.o. postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, w ramach którego zostaną podjęte akty administracyjne opierające się na zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, uznać należy, że zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Brzmienie tego przepisu oznacza, iż to strona jest obowiązana do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko. Zaznaczyć jednakże należy, iż możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie wskazanego przepisu nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] października 2013 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) - Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem dwuinstancyjnym. A zatem stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego i skarga kasacyjna, a także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.