I OSK 1487/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2779/13 o odrzuceniu skargi [...] Sp. z o.o. w S. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2779/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. w S. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż na mocy decyzji z dnia [...] listopada 1990 r., znak: [...], wydanej przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w Rzeszowie, udzielono J. S. zezwolenia na wykonanie zjazdu i wyjazdu ze stacji paliw przy drodze krajowej nr 98 Nowy Sącz - Przemyśl (obecnie nr 28 Zator - Medyka), w I.. Zgonie z ww. decyzją zezwolono tym samym, aby zapewniona była obsługa wszystkich kierunków ruchu do wspomnianej stacji paliw, a więc zarówno dla pojazdów skręcających w prawo i w lewo, do i ze wskazanego obiektu. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży i umowy bezwarunkowego przeniesienia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości z dnia [...] marca 2005 r., [...] Sp. z o.o. nabyła prawo własności opisanej powyżej nieruchomości stanowiącej w całości stację paliw płynnych w I., a tym samym nabyła prawa i obowiązki wynikające ze wspomnianej decyzji z [...] listopada 1990 r. Następnie Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Rzeszowie dokonał zmiany organizacji ruchu na odcinku drogi krajowej nr 28 w I., w km 243+400 strona lewa. Skarżąca pismem z dnia 9 października 2013 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie w piśmie z dnia 31 listopada 2013r., odmówił uwzględnienia żądania Spółki, wskazując m.in., że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu dokonane zostało przez Generalnego Dyrektora w 2009 r. bez wydawania decyzji administracyjnej i bez związku z decyzją Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Rzeszowie z dnia 24 listopada 1990 r., działającego jako organ zarządzający ruchem na drogach krajowych, który uprawniony jest do zatwierdzania organizacji ruchu. Pismem z dnia 6 grudnia 2013 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie, spółka [...] Sp. z o.o. w S. zaskarżyła dokonane przez ten organ zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej nr 28 relacji Zator - Medyka, w miejscowości I., powiat krośnieński, woj. podkarpackie, w km 243+400 strona lewa, polegającej na wprowadzeniu tamże, w osi drogi linii podwójnej ciągłej P-4 w miejsce dotychczasowej linii jednostronnie przekraczalnej krótkiej P-3b. Dowodziła, że skutkiem tego jest uniemożliwienie obsługi wszystkich kierunków ruchu do i ze Stacji Paliw [...], należącej do skarżącej spółki, a zlokalizowanej przy opisanym powyżej odcinku drogi krajowej nr 28. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nastąpiła dwukrotnie zmiana organizacji ruchu na wskazanym odcinku drogi krajowej: w roku 2009 oraz 2013, na rozprawie, na pytanie Sądu, pełnomocnik skarżącej Spółki sprecyzował, że skarży zmianę z 2009 r. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, odnosząc się do zmiany organizacji ruchu z 2013 r., że zmiana ta nie jest powiązana z interesem strony skarżącej. Wprowadzając bowiem w nowym miejscu znak D 42 (obszar zabudowany), nie spowodowała, że skarżącej spółce zostały ograniczone prawa, nie ma też wpływu na powstanie nowych obowiązków po stronie skarżącej. Opisana zmiana organizacji ruchu nie ma charakteru indywidualnego w stosunku do skarżącej w tym znaczeniu, że nie ogranicza możliwości użytkowania stacji paliw i jest skierowana do wszystkich użytkowników drogi, wskazując na granicę obszaru zabudowanego. Sąd I instancji podkreślił, że uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W sytuacji, gdy nie ma związku pomiędzy interesem osoby wnoszącej skargę, a działaniem organu, skarga podlega odrzuceniu. Do takiej sytuacji doszło w ocenie Sądu w niniejszej sprawie z uwagi na brak powiązania pomiędzy działaniem organu i wpływem tego działania na sferę praw i obowiązków skarżącego. Nie ma bowiem związku pomiędzy wprowadzeniem znaku wskazującego na obszar zabudowany, a ograniczeniem możliwości użytkowania stacji paliw, a w szczególności z ograniczeniem jej dostępności dla pojazdów jadących z kierunku centrum I. (chcących do stacji skręcić w lewo). Sąd I instancji wskazał również, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje, postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia, wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a., aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa można mówić, jeżeli akt posiada następujące cechy: ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2013 r., sygn. II GSK 1442/13, LEX nr 1381670). Zdaniem Sądu I instancji omówiona wyżej zmiana organizacji ruchu nie ma charakteru rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie, dotyczy bowiem ogółu poruszających się po ww. drodze publicznej. Natomiast jeżeli chodzi o zmianę organizacji ruchu wprowadzoną w 2009 r., dotyczą wprowadzenia w osi drogi na wysokości stacji paliw podwójnej linii ciągłej P-4, to w ocenie Sądu meriti, oprócz powyższych uwag na temat braku indywidualnego charakteru zmiany organizacji ruchu, doszedł do wniosku, że nie został zachowany tryb wniesienia skargi. By skutecznie wnieść skargę należało przed jej wniesieniem wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwania takiego należało dokonać, zgodnie z wymogiem art. 52 § 3 P.p.s.a., w terminie 14 dni od momentu dowiedzenia się przez skarżącego o wydaniu aktu lub podjęciu czynności, która ma stanowić przedmiot skargi. Sąd zauważył, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 9 października 2013 r., jednakże nie można uznać, aby wezwanie to zostało złożone skutecznie z uwagi na niedochowanie terminu 14 dni liczonego od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd wskazał, iż z urzędu posiada wiedzę na temat sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 727/11 ze skargi spółki [...] Sp. z o.o. w S. w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do stacji paliw. Skarżąca spółka omawianą skargę złożyła właśnie z uwagi na zmianę organizacji ruchu i wprowadzenie na jezdni znaku P-4 na wysokości stacji. Stąd też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 9 października 2013 r. nie może zostać uznane za skutecznie wniesione w sprawie zmiany dokonanej w 2009 r., gdyż o zmianie stanowiącej podstawę niezgodnego z prawem – zdaniem skarżącej – działania organu, spółka wiedziała co najmniej przed wniesieniem skargi w sprawie VII SA/Wa 727/11. Z tego powodu Sąd uznał, że nie został wyczerpany tryb wniesienia skargi określony w art. 52 § 3 P.p.s.a., a tym samym skarga w tym zakresie podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła [...] Sp. z o.o. w S., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4) P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że objęta skargą czynność nie jest czynnością w rozumieniu wyżej cytowanych przepisów, a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych, co spowodowało odrzucenie skargi, podczas gdy w istocie zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu dokonane przez organ zarządzający ruchem na drodze jest czynnością materialno - techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu tych przepisów, i na taką czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego, 2) art. 52 § 3 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem określonego tym przepisem 14-dniowego terminu, co spowodowało odrzucenie skargi, podczas gdy Spółka dopiero w ostatnim dniu września 2013 r. powzięła informację o tym, że dokonane przez organ zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu było czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4) P.p.s.a., podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem w/w wezwanie do Organu skierowane zostało w terminie. W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, a w tym kosztów zastępstwa procesowego wg taryfy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki jest ona uprawniona do zaskarżenia czynności zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej nr 28, gdyż czynność ta narusza jej prawa. Skarżąca Spółka dopiero w dniu 30 września 2013 r. powzięła informację o wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 492/12, w którym dokonano wykładni art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., uznając dopuszczalność zaskarżania tego rodzaju czynności, a zatem dopiero od w/w daty Skarżąca miała podstawy do skierowania wobec Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co uczyniła pismem z daty wpływu urzędu 9 października 2013 r., a więc w ustawowym terminie. O ile zatem Spółka o fakcie zmiany organizacji ruchu dowiedziała się bezpośrednio po jej dokonaniu w 2009 r., o tyle jednak dopiero w w/w dacie powzięła informację, że taka zmiana organizacji ruchu jest czynnością z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., zaskarżalną do sądu administracyjnego. Spółka wywodzi zatem swe uprawnienie do wezwania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie w październiku 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa nie z samego faktu dokonania zmiany organizacji ruchu, a tylko z wykładni prawa dokonanej cytowanym wyrokiem, uznającej czynność zmiany organizacji ruchu za zaskarżalną czynność z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Po myśli art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka pismem z dnia 9 października 2013 r. wezwała Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie do usunięcia naruszenia prawa, jednakże jak trafnie wskazał Sąd I instancji, pismo to nie może zostać uznane za wniesione w terminie określonym w art. 52 § 3 P.p.s.a., wynoszącym 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Podzielić należy ustalenia dokonane przez Sąd I instancji, iż zmianę organizacji ruchu wprowadzoną w 2009 r., a dotyczą wprowadzenia w osi drogi na wysokości stacji paliw podwójnej linii ciągłej P-4, Spółka [...] zaskarżyła już w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/11. Powyższe oznacza, iż skarżąca Spółka jeszcze przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie musiała wiedzieć o przedmiotowej zmianie, jak również o możliwości jej zaskarżenia do sądu. Tłumaczenie się uzyskaniem wiedzy w tym zakresie z innego wyroku sądu administracyjnego, dotyczącego całkowicie innej sprawy jest chybione. Stwierdzić bowiem należy, iż to nie wyrok sądu, a przepis prawa powszechnie obowiązującego decyduje o możliwości zaskarżenia do sądu danego aktu lub czynności. Wywody te dotyczą aktu z 2009 r., który został w sprawie zaskarżony. Natomiast kwestia dotycząca charakteru aktu dotyczącego zmiany organizacji ruchu z 2013 r., jak też uprawnienia do jego skutecznego zaskarżenia, jest bezprzedmiotowa, skoro wyraźnie określono jako przedmiot zaskarżenia akt z 2009r. Ten zaś akt istotnie nie został w terminie zaskarżony wezwaniem o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., co oznacza z kolei, iż nie został wyczerpany tryb postępowania wskazany w tym przepisie. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przewidziane w art. 52 § 3 P.p.s.a. nie jest bowiem instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Bez uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skarga nie może zostać skutecznie wniesiona do sądu, a jeśli sytuacja taka by zaistniała sąd administracyjny obowiązany będzie skargę tę odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako przedwczesną. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że skarga była przedwczesna i w konsekwencji odrzucił ją stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Ubocznie tylko wypada zwrócić uwagę Sądowi meriti, iż brak legitymacji czynnej z zasady nie może prowadzić do odrzucenia skargi, lecz do jej oddalenia. Wszak wadliwość w tej materii nie miała wpływu na treść orzeczenia, gdyż nie z tego powodu skargę odrzucono. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.