II SA/Łd 37/14

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi A spółka z o.o. w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., w skrócie: "K.p.a."), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], nakładające na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz.1623 ze zm., powoływana także jako: "ustawa") na Województwo [...] - reprezentowane przez Marszałka Województwa [...] - obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2013r. trzech egzemplarzy ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez uprawnioną osobę i zaopiniowanej w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów drzwiowych i montażu 2 par drzwi ewakuacyjnych na poziomie pierwszego pietra w budynku Urzędu Marszałkowskiego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], na nieruchomości przy A 8 w Ł. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że ww. roboty budowlane zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej oraz z naruszeniem warunków określonych w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., powoływane także jako: "rozporządzenie"). W ocenie organu II instancji brak było możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Organ II instancji podzielił zarzut strony odwołującej się, że przedwczesnym było nakładanie obowiązku polegającego na przedłożeniu oceny technicznej przedmiotowych drzwi ewakuacyjnych, skoro na obecnym etapie postępowania, naruszenia przepisów technicznych, w zakresie dotyczącym sytuowania drzwi w granicy z nieruchomością sąsiednią nie można wyeliminować, tj. doprowadzić ich do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał jednak, że ponownie prowadząc postępowanie powiatowy organ nadzoru budowlanego winien wziąć pod uwagę możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych według art. 9 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji wyjaśnił, że wykładnia funkcjonalna ww. przepisu przemawia za możliwością stosowania instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Nie ma więc przeszkód do dokonywania, na etapie postępowania legalizacyjnego, oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w powiązaniu z możliwością uzyskania zgody na odstępstwo od tych przepisów. Przesłanką uzyskania zgody na odstępstwo jest wyłącznie istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wyrażenie takiej zgody. Istnienie tej przesłanki nie jest uzależnione od terminu złożenia wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo. Przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo nie przestaną istnieć tylko dlatego, że budynek został wybudowany samowolnie. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu niewłaściwą wykładnię art. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy przepis może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Spółki nakazanie organowi I instancji podjęcia działań w zakresie uzyskania zgody na odstępstwo od norm techniczno-budowlanych na zasadzie powołanego przepisu może nastąpić wyłącznie na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie na etapie legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za odstąpieniem od przepisów Prawa budowlanego, bowiem nie istnieją przeszkody do innego zagospodarowania pomieszczeń, nie wymagającego konieczności wykonania spornych robót budowlanych. Ponadto w ocenie skarżącej, samo hipotetyczne uzyskanie odstępstwa na podstawie powołanej normy, nie stworzy właścicielowi budynku Urzędu Marszałkowskiego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości skarżącej, a zatem nie wyeliminuje istniejącego w związku z wykonanymi pracami naruszenia praw skarżącej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego zbadania okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności, w zakresie skutków powstałych w wyniku wykonania w warunkach samowoli budowlanej otworów drzwiowych w budynku Urzędu Marszałkowskiego oraz wynikających stąd naruszeń sfery interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej, na którą prowadzą przedmiotowe otwory, a zatem nierozważenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla jej właściwego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że przedmiotowe roboty budowlane, które doprowadziły do wykonania drzwi przeciwpożarowych w ścianie granicznej z nieruchomością Spółki zostały zrealizowane w związku ze zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń usytuowanych na I piętrze przedmiotowego budynku, poprzez ich adaptację na sale konferencyjne. Wykonanie otworów drzwiowych prowadzących wprost na teren nieruchomości skarżącej, w których drzwi otwierają się na zewnątrz jest nie tylko sprzeczne z normami określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor nie posiada też żadnego tytułu prawnego, który pozwalałby mu na wykorzystywanie nieruchomości, na której teren prowadzą wykonane otwory drzwiowe. Poza tym skarżąca w ślad za powołanym orzecznictwem sądów administracyjnych uznała, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może wyłącznie mieć miejsce na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie legalizacji samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej określanej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, natomiast nie orzeka merytorycznie. Sąd uchyla ten akt w decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Rozpoznając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził żadnego z powyższych uchybień. Skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów, wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądu jest orzeczenie kasatoryjne, którym uchylono postanowienie wydane w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane. Z uwagi jednak na zakres zarzutów skargi, należy poświęcić kilka uwag unormowaniu, zawartemu w art. 81c ust.2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jest to postanowienie o charakterze dowodowym, ma zastosowanie w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości wymaga wiedzy specjalistycznej. Nałożenie na stronę postępowania obowiązku określonego w cytowanym przepisie wymaga jednak spełnienia określonych przesłanek, które w motywach rozstrzygnięcia należy wskazać i uzasadnić. Nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust.2 Prawa budowlanego winno zatem zostać poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac, wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust.2 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Artykuł 81c ust. 2 ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., SA/Bd 1367/03). Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, nie może zostać uznane za prawidłowe. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 875/11). Co istotne, ekspertyza, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy nie może rozstrzygać o obowiązku inwestora usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż podstawą prawną do nakładania obowiązków w kwestii likwidacji samowoli budowlanej, są przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego powinien samodzielnie określić, czy w danej sprawie rzeczywiście doszło do samowoli budowlanej, a jeżeli tak, to czy istnieje prawna możliwość jej legalizacji, czy też sporne roboty budowlane zostały wykonane podczas realizacji zatwierdzonego projektu budowlanego, ale z istotnymi odstępstwami. Takiej analizy organ I instancji dotychczas nie przeprowadził. Reasumując, uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót mogłyby stanowić podstawę faktyczną postanowienia, ale organ I instancji w ogóle nie wykazał, jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości co do jakości użytych materiałów, czy robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadne było wyeliminowanie postanowienia w trybie kontroli instancyjnej. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie sposób jednak przesądzić, czy wyeliminowane postanowienie było niezasadne, jak wskazuje skarżąca, czy jedynie przedwczesne. Skarżąca kwestionuje również wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie oceniając merytorycznej zasadności tych wskazań podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. zalecenia, o jakich mowa w powołanym przepisie, wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu orzekającego w sprawie co do istoty. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zatem związania organu I instancji oceną prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego. Następstwem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu postanowienia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę rozstrzygnięcia z chwilą uchylenia orzeczenia przestał istnieć. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i ocena prawna tego stanu będzie od niego uzależniona. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09, LEX nr 746706). Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. wprost stwierdzał, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Z powyższego zatem wynika, że zalecenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w zakresie uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, nie mają charakteru prawnie wiążącego, co oznacza, że to do organu I instancji będzie należała decyzja w jakim kierunku będzie toczyło się dalej postępowanie. Kwestią niepodlegającą ocenie sądu w przedmiotowej sprawie jest natomiast to, czy uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest możliwe także na etapie postępowania legalizacyjnego, zwłaszcza jeżeli organ nie wyjaśnił wyczerpująco, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czy z odstępstwem od projektu budowlanego. Ponadto ewentualne zwrócenie się przez organ nadzoru budowlanego do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane będzie mogło być ocenianie przez sąd przy okazji badania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie legalizacyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych. Skoro zatem zalecenia organu odwoławczego w powyższym zakresie nie są wiążące, to oznacza tym samym, że organ odwoławczy nie mógł naruszyć przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na sprawy, co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia przez sąd. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. A. P.