V SA/Wa 2658/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi H. R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności pieniężnej; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Prezes ARiMR ustalił H.R. (zwanemu dalej Skarżącym) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. (data nadania pocztowego), uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił H. R. umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. (data nadania pocztowego) Skarżący wniósł o umorzenie kwoty należności uzasadniając to trudną sytuacją materialną. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia H. R. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), ustalonej decyzją, nr [...], z dnia [...] lipca 2009 r. Uzasadniając niniejsze postanowienie organ I instancji wskazał, że z racji, iż decyzją ostateczną z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Prezes ARiMR odmówił Skarżącemu umorzenia należności, nie jest możliwe ponowne wszczęcie postępowania na wniosek strony w sprawie umorzenia kwoty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Ponadto Prezes ARiMR powołał się na art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - zwanego dalej k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżący wniósł o umorzenie kwoty należności. Wezwaniem z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał Skarżącego do sprecyzowania żądania. W dniu [...] lipca 2013 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo Skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r., w którym wniósł o umorzenie należności i pozytywne załatwienie jego prośby. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał Skarżącego do sprecyzowania żądania. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. K. R. (pełnomocnik H. R.) sprecyzowała treść żądania wnosząc zażalenie na postanowienie Prezesa ARiMR, nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Minister wskazał, że organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie wziął m.in. pod uwagę faktu, że wydając decyzję z dnia [...] października 2009 r. nie zbadał przesłanki, czy w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności określonej w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 107, poz. 733, z późn. zrn.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na ww. postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, H. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na działalność komornika sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a więc również art. 138 k.p.a. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 1934/10) Sąd ten wskazał, iż: "Wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.". Co prawda art. 138 § 2 k.p.a. został zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r. a wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. został wydany przed zmianą art. 138§ 2 k.p.a., należy jednak stwierdzić, że wywołane tezy z tego wyroku pozostają właściwie nadal aktualne. Należy również wskazać, że w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 959/11) sąd wskazał, iż: "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.". W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w zakresie jego kompetencji. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że decyzją, nr [...], z dnia [...] października 2009 r. Prezes ARiMR odmówił H. R. umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Strona pismem z dnia [...] maja 2013 r. (data nadania pocztowego) zwróciła się o umorzenie należności. Postanowieniem, nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia H.R. zadłużenia. Uzasadniając niniejsze postanowienie organ I instancji wskazał, że Skarżący złożył już jeden wniosek o umorzenie należności na skutek którego, Prezes ARiMR wydał decyzję, nr [...], z dnia [...] października 2009 r. o odmowie umorzenia należności. Skarżący nie złożył odwołania od tej decyzji wobec czego decyzja stała się ostateczna. Należy stwierdzić, że organ odwoławczy słusznie zauważył, że organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie wziął pod uwagę faktu, że wydając decyzję z dnia [...] października 2009 r. nie zbadał przesłanki, czy w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności określonej w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania odraczania lub rozkładania na raty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Jak słusznie wskazał Minister w zaskarżonym postanowieniu w dniu 1 stycznia 2011 r. weszło nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747). Tym samym organ I instancji winien ponownie zbadać wniosek Skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. (data nadania pocztowego) pod kątem zaistnienia, bądź braku zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 nowego rozporządzenia, a wskazującej na możliwość umorzenia należności jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Wobec powyższego, skoro pierwotny wniosek Skarżącego w kwestii umorzenia należności nie został zbadany pod kątem zaistnienia, bądź braku zaistnienia wszystkich wskazanych przesłanek, to organ odwoławczy słusznie uznał, że sprawy te nie są tożsame, a co za tym idzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. W tej sytuacji, należałoby rozpatrzyć wniosek Skarżącego i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że należy wziąć również pod uwagę zmianę sytuacji materialnej Skarżącego, która mogła się znacząco zmienić od [...] października 2009 r. tj. od daty wydania decyzji o odmowie umorzenia należności. Zdaniem Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że skoro organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie wziął pod uwagę, że sytuacja materialna Skarżącego podnoszona w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. (data nadania pocztowego) winna być ponownie zbadana, pod kątem wszystkich przesłanek to należy uznać, że organ ten nie zbadał i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/G1 683/10, LEX nr 821599). Z kolei w myśl art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 261/09, LEX nr 574364). Podkreślenia wymaga, że skoro możliwość umorzenia Skarżącemu należności nie została uprzednio w pełni zbadana, to nowy wniosek w tej sprawie powinien zostać zbadany pod kątem zaistnienia bądź braku zaistnienia wszelkich przesłanek umożliwiających umorzenie należności określonych w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. Należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy i nie przeprowadził postępowania w wymaganym zakresie (w kwestii możliwości umorzenia należności). Sytuacja taka nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania reformatoryjnego rozstrzygnięcia albowiem postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte. Na marginesie należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wywołuje negatywnych konsekwencji dla Skarżącego albowiem jego wniosek o umorzenie nienależnie pobranych płatności zostanie rozpatrzony merytorycznie przez organ I instancji, który zobowiązany jest do rozważenia wszystkich przesłanek umorzenia i okoliczności podnoszonych przez Skarżącego. Mając powyższe na uwadze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 61 a k.p.a. a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.