II FZ 955/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Bogdan Lubiński po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia P. K., J. W. i J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1996/13 w zakresie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi P. K., J. W. i J. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. nr LXIX/996/13 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłat za odbiór odpadów komunalnych postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1996/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi P. K., J. W. i J. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r., Nr LXIX/996/13 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sprawa została wszczęta wskutek skargi P. K., J. W. i J. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r., Nr LXIX/996/13 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sądowi wiadomo z urzędu, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem sądowej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 822/13 stwierdził nieważność ww. uchwały w następujących częściach: § 4 ust. 1 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne" i § 4 ust. 3 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne"; a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Orzeczenie nie jest prawomocne, ponieważ Rada Miasta Krakowa wniosła od niego skargę kasacyjną. Przekazanie akt sprawy wraz ze środkiem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego nastąpiło w dniu 3 kwietnia 2014 r. Wyrok z dnia 11 grudnia 2013 r. zapadł po rozpoznaniu skargi J. W. i E. M. J. W. jest zatem skarżącym w dwóch sprawach, dotyczących tej samej uchwały. Sąd powołał się na z art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.- zwanej dalej "u.s.g."). Wskazał, że w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie badał m. in. indywidualne interesy i uprawnienia J. W., który w niniejszej sprawie wniósł skargę na tę samą uchwałę. Zatem od sposobu prawomocnego zakończenia tamtego, wcześniej wszczętego postępowania sądowego zależeć będzie, czy w niniejszej sprawie nie zaistnieją przeszkody w rozpoznaniu skargi, o których mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g. W ocenie WSA, od wyniku postępowania odwoławczego, zainicjowanego skargą kasacyjną od wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 822/13, zależeć będzie rozstrzygnięcie postępowania w niniejszej sprawie. Postępowanie należało zatem zawiesić do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego w sprawie ze skargi J. W. i E. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r., Nr LXIX/996/13 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca przywołała bogate orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdziła, że podzielenie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonego w przedmiotowej sprawie znaczyłoby, że w każdej sytuacji Sąd bada z urzędu nie tylko zarzuty podniesione w skardze, ale także takie, które nie są mu znane, ale powinny. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby Sąd za każdym razem miał wiedzę w kwestii procesu legislacyjnego związanego z badaną uchwałą rady gminy. Czy taką wiedzę Sąd posiadał wskazać może tylko uzasadnienie orzeczenia, gdyż tylko ono stwarza warunki dające podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w tym zakresie rzeczywiście miała miejsce. Aby Sąd mógł uwolnić się od zarzutu niewykonania obowiązku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały rady gminy, za każdym razem powinien z urzędu badać cały proces legislacyjny związany z podjęciem tego aktu, czyli zażądać przesłania przez organ protokołów sesji rady gminy, stenogramów sesji rady, projektu uchwały rady oraz wszystkich poprawek i autopoprawek wniesionych do niego, a także opinii komisji rady i wielu innych dokumentów związanych z podjęciem tej uchwały. A następnie zbadać cały proces legislacyjny związany z podjęciem tego aktu. Taką interpretację realizacji obowiązku Sądu dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu należy uznać za absurdalną. Nie jest przecież możliwe, aby Sąd z urzędu badał cały proces legislacyjny związany z podjęciem każdej uchwały rady gminy, dlatego też trudno jest na tym tle zaakceptować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone zaskarżonym postanowieniem. Naruszenie powagi rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., tutaj nie występuje. Strona skarżąca uznała, że dopuszczalne są przypadki, że Sąd może dokonać ponownej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Skargę w przedmiotowej sprawie wnieśli: P. K., J. W. i J. P., i te osoby stanowią następny (inny) podmiot, który zaskarżył kwestionowaną uchwałę Rady Miasta Krakowa. Poprzednią skargę na tę uchwałę wnieśli: J. W. i E. M., i Sąd dokonując jej oceny wydał wyrok z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 822/13. Sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień J. W. i E. M. naruszonych przez tę uchwałę Rady Miasta Krakowa. Sąd nie orzekł merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień P. K. i J. P., dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien rozpoznać wniesioną skargę przez P. K., J. W. i J. P., ale w sprawie interesów lub uprawnień P. K. i J. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W literaturze dotyczącej tego zagadnienia przyjęto stanowisko, że regulacja powyższego przepisu dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jednakże zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. (patrz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303). Rozpoznając zażalenie wniesione w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu tego Sądu z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 366/13. W postanowieniu tym stwierdzono, że zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Fakultatywność zawieszenia nie oznacza jednak dowolności działania sądu w tej mierze. Omawiany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć trzeba, na co uwagę zwrócił także Sąd I instancji, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Krakowa stanowiła już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 822/13 stwierdził nieważność ww. uchwały w wymienionych częściach. Wyrok ten jest nieprawomocny i wniesiona została od niego skarga kasacyjna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynik postępowania wszczętego tą skargą kasacyjną będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, bowiem ewentualne orzeczenie co do prawidłowości i legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego rzutować będzie na ocenę tego aktu dokonywaną w kolejnych postępowaniach jego dotyczących. Na okoliczność tę nie ma wpływu fakt, że strony w niniejszej sprawie skarżą w istocie uchwałę w zakresie swojego indywidualnego interesu prawnego, bowiem zarówno w tej sprawie jak i w sprawie II SA/Kr 822/13 skarżący domagają się stwierdzenia nieważności aktu w całości. Mając powyższe na względzie, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że od wyniku postępowania, zainicjowanego skargą kasacyjną od wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 822/13, zależeć będzie rozstrzygnięcie postępowania w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia