I OSK 2197/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Nawojowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2505/13 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Nawojowa na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2505/13 oddalił skargę P. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] odmawiające na podstawie art. 61a K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r., znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Uzdrowiskową Krynicę z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie Berest, jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Pismem z dnia 8 maja 2002 r. L. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody Nowosądeckiego wskazując, iż przedmiotowa działka stanowi nieruchomość leśną i pozostaje w nieprzerwanym użytkowaniu Nadleśnictwa Nawojowa od 1971 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2004 r. stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r., a po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...], z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004 r. uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż działka nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła mienie gminne i w myśl art. 7 ust. 1 ww. ustawy stała się własnością gminy. Zatem decyzja komunalizacyjna Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Krynica-Zdrój w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2122/04 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2004 r., wskazując w uzasadnieniu, że przesłanką komunalizacji na podstawie tego artykułu jest to, aby na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gminne. Tymczasem z zapisu w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Muszynie Wydział Ksiąg Wieczystych wyraźnie wynika, że na ten dzień właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa – mienie gminne. Natomiast art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) stanowi: domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd wskazał, że wpis w księdze wieczystej jest wiążący i organy muszą orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku L., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę Uzdrowiskową Krynica z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Berest, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - stanowiącej integralną część ww. decyzji - jako działka nr [...] o pow. 62500 m². Dnia [...] września 2008 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Nawojowa wystąpiło z ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. Decyzjami z dnia [...] stycznia 2009 r. i po ponownym rozpatrzeniu z dnia 16 marca 2009 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Nowosądeckiego. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku, organ postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. Kolejnym pismem z dnia [....] stycznia 2013 r., wniesionym w niniejszej sprawie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Nawojowa wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. We wniosku podało, że Wojewoda stwierdził nabycie własności działki nr [...], o pow. 6,2500 ha z mocy prawa przez Gminę Uzdrowiskową Krynica w sytuacji, gdy działka ta leżała poza granicami Gminy Uzdrowiskowej Krynica, a zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca nabycie własności działki z mocy prawa przez tę Gminę, natomiast Wojewoda Nowosądecki oraz inne organy administracji orzekające dotychczas w tej sprawie pozostawiły przedmiotową istotną okoliczność faktyczną poza zakresem badania dokonanego w ramach przeprowadzonych postępowań, a ponadto z pominięciem okoliczności faktycznej, że działka miała w całości charakter leśny i w dniu 27 maja 1990 r. wchodziła w skład kompleksu leśnego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Nawojowa. Wskazało, że w latach 1977-78 doszło do zmiany przebiegu granicy pomiędzy gminami Krynica i Łabowa skutkującej wyłączeniem działki z obszaru miejscowości Berest w Gminie Krynica i włączeniem jej do obszaru miejscowości Kamianna w Gminie Łabowa. Wnioskodawca wskazał, że okoliczność, iż działka leżała poza granicami Gminy Krynica, czy okoliczność związana z leśnym charakterem działki i faktem jej wchodzenia w skład kompleksu leśnego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Nawojowa oraz objęcia działki w całości gospodarką leśną, nie były dotychczas przedmiotem badań ani przez organy administracji, ani sądy administracyjne. Zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki, w ogóle nie badał, czy działka rzeczywiście znajdowała się w granicach Gminy Uzdrowiskowej Krynica w dniu [...] maja 1990 r. Zarówno sąd administracyjny, jak i organy administracji rozstrzygały wyłącznie kwestie własnościowe przedmiotowej działki na dzień [...] maja 1990 r. Nie badały natomiast pozostałych przesłanek komunalizacji działki, w tym związanych z jej położeniem. Powyższe, zdaniem wnioskodawcy, stanowi o braku podstaw do stwierdzenia, że nastąpiła tożsamość sprawy uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r., bowiem zmienił się stan faktyczny sprawy. Strona skarżąca wskazała, że organ zaniechał merytorycznego zbadania sprawy i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zaniechał wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa Nawojowa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Uzdrowiskową Krynica z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ w uzasadnieniu wskazał, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. Tym samym, zdaniem organu, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, mając na względzie, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Organ zauważył, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09). Wszystkie powyższe przesłanki w niniejszej sprawie występują. W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., a także art. 78 § 1 i 80 K.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego zbadania sprawy i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem skarżącej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że nastąpiła tożsamość sprawy uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r., bowiem zmienił się stan faktyczny sprawy. Strona skarżąca wskazała, że organ zaniechał merytorycznego zbadania sprawy i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zaniechał wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę Uzdrowiskową Krynicę z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie Berest, jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Sąd Wojewódzki wskazał, że oceniając te postanowienia należy przede wszystkim uwzględnić istnienie w obrocie prawnym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...], z dnia [...] grudnia 2006 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. Postępowanie zakończone tą decyzją rozstrzygało o ważności ww. decyzji Wojewody oraz braku przesłanek do stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Zarówno postępowanie przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., jak i wniosek złożony do Ministra Administracji i Cyfryzacji, dotyczą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. W obu przypadkach sprawa dotyczy tych samych podmiotów - stron postępowania, jak również tego samego stanu prawnego. Okoliczności te przesądzają o niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ewentualne wydanie kolejnej decyzji w tej sprawie obciążone byłoby wadą kwalifikowaną. Wspomniane unormowanie spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki wskazał, że nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane przesłanki. Tym bardziej nie można zatem w odrębnych postępowaniach rozważać poszczególnych wskazywanych przez stronę argumentów odnoszących się do jednej i tej samej przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., w niniejszej sprawie - rażącego naruszenia prawa. Sąd Wojewódzki wskazał, że w uzasadnieniu decyzji nr 440, z dnia 28 grudnia 2006 r. w sposób wyraźny podano, że "brak jest przesłanek do stwierdzenia jej (decyzji komunalizacyjnej) nieważności wynikających z art. 156 § 1 K.p.a.". Tym samym skarżący nie powinien mieć żadnych wątpliwości, że wówczas decyzja komunalizacyjna była badana pod kątem zaistnienia jakichkolwiek przesłanek określonych w 156 § 1 K.p.a. Dopóki pozostaje w obrocie prawnym decyzja nr 440, to zamknięta jest droga do ponownej kontroli decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. w kolejnym postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, niezależnie o istnienia “faktów prawotwórczych", czyli istnienia nowych okoliczności, które nie były znane wcześniej ani organowi, ani Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie. W świetle powyższych rozważań, również decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] grudnia 2006 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. może być przedmiotem oceny, np. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Nawojowa. Wyrok zaskarżyło w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151, art. 145 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez: a) niewłaściwe przyjęcie, że elementy stanu faktycznego, będące faktami prawotwórczymi nie mają znaczenia przy ustalaniu, czy wystąpiła tożsamość sprawy rozstrzyganej ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją ostateczną, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej oraz oddalenia skargi; b) błędne ustalenie zakresu związania organu wydaną uprzednio decyzją ostateczną, a w rezultacie nieprawidłowe uznanie, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej jest niedopuszczalne i oddalenie skargi, podczas gdy związanie decyzją ostateczną dotyczy tylko i wyłącznie kwestii w niej rozstrzyganej i nie obejmuje zagadnień nie będących przedmiotem tego rozstrzygnięcia; 2) art. 151, "art. 145 pkt 1 lit. c)" P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej w pełni przeanalizował wszystkie możliwe okoliczności mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy przedmiotem jego badania nigdy nie było położenie działki (zdefiniowanej poniżej) poza Gminą Uzdrowiskową Krynica, ani leśny charakter działki, wskutek czego nie wystąpiła tożsamość sprawy już rozstrzygniętej ze sprawą rozstrzyganą, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi; 3) art. 151, "art. 145 pkt 1 lit. c)" P.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 8 oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedstawienie przez organ administracji publicznej swojego stanowiska co do braku realizacji przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 K.p.a. bez jego uzasadnienia, z pominięciem przedstawienia okoliczności podlegających badaniu, faktów i dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym tej wiary odmówił, powinno być dla skarżącego wystarczającym potwierdzeniem zasadności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; 4) art. 151, "art. 145 pkt 1 lit c)" P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stwierdzenie wszystkich występujących przyczyn nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy przez organ administracji publicznej, podczas gdy nieważność decyzji może być stwierdzona w kolejnym postępowaniu na podstawie okoliczności wcześniej nie podlegających badaniu; 5) art. 106 § 3 i art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c., art. 145 § 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez naruszenie reguł swobodnej oceny dowodów i brak rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy z ujawnionych w sprawie dowodów wynikało, iż w niniejszym przypadku nie wystąpiła tożsamość sprawy rozstrzyganej ze sprawą już rozstrzygniętą, a zatem skarga powinna zostać uwzględniona; 6) art. 151, "art. 145 pkt 1 lit. c)" P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo tego, że organ naruszył wskazane powyżej przepisy procedury administracyjnej poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wszystkich zarzutów skarżącego; 7) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: a) całkowite pominięcie analizy stanowiska skarżącego i nieodniesienie się do przedstawionych przez niego w skardze konkretnych zarzutów oraz argumentów na ich poparcie; b) sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA w sposób niespójny i wewnętrznie sprzeczny polegający na przyjęciu, że z jednej strony w sprawie pojawiły się nowe fakty prawotwórcze nieznane wcześniej organowi, a z drugiej - uznanie, że organ prowadząc postępowanie przeanalizował decyzję komunalizacyjną pod kątem wszelkich możliwych ewentualnych wad skutkujących jej nieważnością; 8) art. 151, "art. 145 pkt 1 lit. c)" P.p.s.a. w zw. z 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie za prawidłową odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej ze względu na jego niedopuszczalność, podczas gdy ewentualne stwierdzenie tej okoliczności wymagało dokładnej analizy stanu faktycznego oraz wykładni prawa, co nie mogło być dokonane poza postępowaniem administracyjnym. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że konstytutywną przesłanką, która musi być spełniona, aby można było mówić o tożsamości sprawy skutkującej niedopuszczalnością wydania kolejnej decyzji administracyjnej jest również (obok tożsamości podmiotowej oraz tożsamości stanu prawnego) wystąpienie tożsamości stanu faktycznego co do faktów prawotwórczych. Całkowite pominięcie tego warunku przez Sąd pierwszej instancji przy przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizie jest więc błędne i w efekcie uniemożliwia ocenę wystąpienia stanu powagi rzeczy rozstrzygniętej w niniejszej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy niewątpliwie mamy do czynienia z faktami prawotwórczymi w postaci położenia działki poza terenem Gminy Uzdrowiskowej Krynica oraz jej leśnego charakteru, co wiąże się z jej wejściem w skład kompleksu leśnego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Nawojowa i objęciem w całości gospodarką leśną. Mają one wpływ na załatwienie sprawy, gdyż dowodzą, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji komunalizacyjnej przewidziane w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a w konsekwencji decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu. Jako, że przedstawione fakty nigdy nie były przedmiotem analizy ani WSA, ani organu administracji publicznej (w tym i organu), należy stwierdzić, że w stosunku do rozpatrywanych przez nie okoliczności nastąpiła istotna zmiana podstawy faktycznej, skutkująca koniecznością całkowicie odmiennego załatwienia sprawy. W sytuacji bowiem, kiedy działka była położona poza obszarem Gminy Uzdrowiskowej Krynica, nie mogło dojść do jej nabycia z mocy prawa przez tę gminę, a zatem decyzja komunaiizacyjna obarczona jest wadą implikującą jej nieważność. Zdaniem strony skarżącej, zakres związania organu administracji publicznej wyrokiem sądu administracyjnego dotyczy tylko tego, co było przedmiotem badania tego sądu, mogą być przez analogię stosowane do związania organu wydaną uprzednio ostateczną decyzją administracyjną. Skoro zatem decyzja z 2006 r. zapadła bez rozważenia kluczowych okoliczności zaświadczających o braku realizacji przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej, tj. położenia działki poza terenem gminy nabywającej własność - Gminy Uzdrowiskowej Krynica oraz jej charakteru leśnego, to organ nie jest ograniczony w wydaniu kolejnego rozstrzygnięcia, które przedmiotowe fakty będzie brało pod uwagę. Tym samym błędna jest zawarta w zaskarżonym wyroku konstatacja co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego wnioskowanego przez skarżącego, a w konsekwencji również oddalenie przez Sąd Wojewódzki wniesionej skargi. Zdaniem strony skarżącej, ze zgromadzonego materiału dowodowego w dotychczas prowadzonych postępowaniach dotyczących decyzji komunaiizacyjnej rozważeniu podlegały jedynie kwestie własnościowe, wynikające z wpisów w księdze wieczystej działki. W żadnym z nich nie były natomiast brane pod uwagę ani faktyczne położenie działki poza terenem Gminy Uzdrowiskowej Krynica, ani jej leśny charakter, choć organ administracji publicznej z urzędu ma obowiązek dążyć do ustalenia prawdy materialnej. Żadne z dotychczasowych orzeczeń nie zawiera nawet wzmianki o powyższych kwestiach. W konsekwencji, wobec pominięcia przedmiotowych faktów prawotwórczych nie można mówić o przedmiotowej tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją z 2006 r. oraz sprawy, której wszczęcia domagał się skarżący. Strona skarżąca nie zgadza się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że w odrębnych postępowaniach nie mogą być rozważane inne argumenty odnoszące się do tej samej przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a, a stanowiska tego nie broni również powołany przez Sąd Wojewódzki wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 40/08). Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd Wojewódzki nie zbadał wszystkich załączonych przez skarżącego dokumentów, w szczególności dołączonych do pisma z dnia 12 kwietnia 2013 r., które jednoznacznie potwierdzają położenie działki poza granicą Gminy Uzdrowiskowej Krynica, a w konsekwencji brak przesłanek do wydania decyzji komunalizacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił, nadto, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można postawić zarzut niespójności i wewnętrznej sprzeczności. Z jednej bowiem strony Sąd Wojewódzki wskazuje, że w dotychczasowych postępowaniach, a w szczególności w tym zakończonym decyzją z 2006 r., organ administracji publicznej zbadał wszelkie mogące wystąpić przesłanki nieważności decyzji komunalizacyjnej, z drugiej natomiast Sąd Wojewódzki faktycznie uznaje wystąpienie nowych faktów prawotwórczych w postaci położenia działki poza terenem Gminy Uzdrowiskowej Krynica oraz jej leśnego charakteru. Dodatkowo wskazano, że skarga skarżącego została rozpoznana pobieżnie, bez odniesienia się wprost do stawianych w niej zarzutów oraz z pominięciem uzasadnienia, dlaczego okazały się one nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powołał jako podstawę kasacyjną zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjne stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r., znak: [...] stwierdzono nabycie przez Gminę Uzdrowiskową Krynicę z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie Berest, jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Pismem z dnia 8 maja 2002 r. Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Nawojowa wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody Nowosądeckiego wskazując, iż przedmiotowa działka stanowi nieruchomość leśną i pozostaje w nieprzerwanym użytkowaniu Nadleśnictwa Nawojowa od 1971 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2004 r. stwierdził nieważność ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r., a po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten decyzją nr [...], z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2004 r. uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że działka nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła mienie gminne i w myśl art. 7 ust. 1 ww. ustawy stała się własnością gminy, w związku z czym decyzja komunalizacyjna Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Krynica-Zdrój. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2122/04 Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2004 r., wskazując w uzasadnieniu, że przesłanką komunalizacji na podstawie tego artykułu jest to, aby na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gminne. Tymczasem z zapisu w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Muszynie Wydział Ksiąg Wieczystych wyraźnie wynika, że na ten dzień właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa – mienie gminne. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd wskazał, że wpis w księdze wieczystej jest wiążący i organy muszą orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Po ponownym rozpatrzeniu ww. wniosku Lasów Państwowowych – Nadleśnictwa Nawojowa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Uzdrowiskową Krynica z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Berest, uregulowanej w księdze wieczystej KW 10694, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - stanowiącej integralną część ww. decyzji - jako działka nr [...] o po w. 62500 m². Po wydaniu powyższej decyzji Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Nawojowa występowało z kolejnymi wnioskami o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. Decyzjami z dnia [...] stycznia 2009 r. i - po ponownym rozpatrzeniu - z dnia [...] marca 2009 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Nowosądeckiego na wniosek strony skarżącej kasacyjnie z dnia 10 września 2008 r. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku z dnia 23 lutego 2012 r., organ postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., ponownie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. Kolejnym pismem z dnia 28 stycznia 2013 r., wniesionym w niniejszej sprawie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Nawojowa wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r., podnosząc, że działka nr [...], o pow. 6,2500 ha leżała poza granicami Gminy Uzdrowiskowej Krynica, w związku z czym nie została spełniona przesłanka warunkująca nabycie własności działki z mocy prawa przez tę Gminę, którą to okoliczność pozostawiono poza zakresem badania dokonanego w ramach przeprowadzonych postępowań, a ponadto z pominięto, że działka miała w całości charakter leśny i w dniu 27 maja 1990 r. wchodziła w skład kompleksu leśnego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Nawojowa. Zarzuciło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki, w ogóle nie badał, czy działka rzeczywiście znajdowała się w granicach Gminy Uzdrowiskowej Krynica w dniu 27 maja 1990 r. Zarówno sąd administracyjny, jak i organy administracji rozstrzygały wyłącznie kwestie własnościowe przedmiotowej działki na dzień 27 maja 1990 r. Nie badały natomiast pozostałych przesłanek komunalizacji działki, w tym związanych z jej położeniem. Powyższe, zdaniem wnioskodawcy, stanowi o braku podstaw do stwierdzenia, że nastąpiła tożsamość sprawy uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r., bowiem zmienił się stan faktyczny sprawy. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, prawidłowo w tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie należy przede wszystkim uwzględnić istnienie w obrocie prawnym decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] grudnia 2006 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. Postępowanie zakończone tą decyzją rozstrzygało o ważności ww. decyzji Wojewody oraz braku przesłanek do stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., co jednoznacznie wynika z uzasadnienia ww. decyzji. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że zarówno postępowanie przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończone decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2006 r., jak i wniosek złożony do Ministra Administracji i Cyfryzacji, dotyczą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w obu przypadkach sprawa dotyczy tych samych podmiotów - stron postępowania, jak również tego samego stanu prawnego. Okoliczności te przesądzają o niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wydana bowiem w niniejszej sprawie decyzja dotknięta byłaby bowiem wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. "Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów." (wyrok NSA z dnia 29.04.1998 r., sygn. IV SA 1061/96, LEX nr 45166). Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] grudnia 2006 r., mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. z powołaniem się na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego wynikających z art. 156 § 1 K.p.a. z przyczyn w niej wskazanych, brak jest podstaw do prowadzenia nowego postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego w oparciu o te same przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Wydanie zatem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy kolejnej decyzji w sprawie, w której skarżący kasacyjnie wystąpił z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunlizacyjnej opartym na tych samych podstawach faktycznej i prawnej, jak wniosek poprzedni, rozstrzygnięty już decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], skutkowałoby jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zaistniałaby bowiem tożsamość sprawy – obie decyzje dotyczyłyby tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego. Stan prawny nie uległ zmianie, podobnie jak stan faktyczny sprawy, ponadto stan ten był znany organowi orzekającemu w sprawie oraz Sądowi Wojewódzkiemu wydającemu wyrok z dnia 16 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2122/04, którym organ był związany na podstawie art. 153 P.p.s.a. Zauważyć należy, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] nie została przez stronę skarżącą zaskarżona i dotychczas pzostaje niewzruszona. W świetle powyższego za nieuzasadnione uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sformułowane w pkt 1), 2), 3), 5), 6) i 8) skargi kasacyjnej. Zgodzić się należało ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie wyrażonym w pkt 4 zarzutów skargi kasacyjnej, że istnienie określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. przesłanek nieważności decyzji administracyjnej może być przedmiotem badania w kolejnych postępowaniach dotyczących przesłanek nie będących przedmiotem oceny w postępowaniach wcześniejszych prowadzonych na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, a także pośrednio uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 18). Okoliczność powyższa pozostaje jednak w sprawie bez wpływu na jej wynik w świetle tego, co powiedziano wyżej odnośnie występującej w niniejszej sprawie tożsamości spraw w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Za nieusprawiedliwiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - LEX nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - LEX nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - LEX nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - LEX nr 597986). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W świetle powyższego skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.