II SA/Gl 1671/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg I. K., J. K., E. K.-C. i R.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. Umową sprzedaży, zawartą w dniu [...] r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) A. K. i I. K. aktem notarialnym [...], zbyły na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości o pow. 1,65 ha, stanowiącej działki o nr 1 i 2, położone w D. przy ul. [...] i [...] z przeznaczeniem wg planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...]r., na budowę parkingu i zieleńca miejskiego. W dniu 15 kwietnia 1999 r. właścicielki wystąpiły do Prezydenta Miasta D. o zwrot nieruchomości wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent odmówił zwrotu nieruchomości stwierdzając, że budowa parkingu i zieleńca została zrealizowana. Obiekty te istniały na obu działkach w latach 1976-1984, a więc jeszcze przed wykupieniem ich przez Skarb Państwa. W późniejszym okresie zostało na nich zorganizowane targowisko miejskie. Decyzję tę w dniu [...] r. utrzymał w mocy Wojewoda [...]. Wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1834/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje, jako wydane z naruszeniem prawa, nakazując ustalenie czy rzeczywiście działki te zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, kiedy miała miejsce realizacja parkingu i zieleńca oraz czy miało to miejsce na wszystkich działkach. Nadto Sąd uznał za konieczne wyłączenie Prezydenta Miasta D. – z uwagi na treść uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Wyznaczony w to miejsce przez Wojewodę [...] Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w oparciu o art. 142, 229a w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. zw. dalej u.g.n.), gdyż wobec wprowadzonego do ustawy przepisu art. 229a roszczenie o zwrot nie przysługuje jeżeli został na niej zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Ustawa z 1958 r. dopuszczała wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, a urządzenie targowiska miejskiego mieści się w tego rodzaju celach. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję Prezydenta z tego powodu, że organ nie wypełnił zaleceń NSA, zawartych w wyroku z dnia 28 maja 2003 r., a nadto dlatego, iż wydając decyzję na podstawie art. 229a u.g.n. organ był zobligowany do poczynienia jednoznacznych ustaleń, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż budowa parkingu i zieleńca i czy mógł on stanowić podstawę wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę Stowarzyszenia "A" w D. wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 331/05 uchylił decyzję ostateczną, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał, iż utraciła moc ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 2003r., z powodu zmiany stanu prawnego. Prawidłowe było zatem powołanie się przez organ I instancji na przepis art. 229a u.g.n. W tej sytuacji obowiązkiem Wojewody było zbadanie czy wystąpiła negatywna przesłanka, uniemożliwiająca zwrot nieruchomości. Organ winien zająć stanowisko, czy urządzenie targowiska mogło stanowić podstawę wywłaszczenia, nie zaś uchylić się od tego obowiązku nakazując organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego – bez sprecyzowania, w jakim kierunku winno ono zmierzać. Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...]r. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że targowisko miejskie należy uznać za cel użyteczności publicznej uzasadniający wywłaszczenie zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08 WSA w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji powołując się na przepis art. 145a K.p.a., wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, uznającego art. 229a u.g.n. za niezgodny z Konstytucją. Przepis ten utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż w tej sytuacji organy związane są wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2003 r. Następnie Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...]r. odmówił zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż część działki nr 1, aktualnie oznaczona nr 1/1 została zajęta pod asfaltowy chodnik i wejście na teren targowiska miejskiego. Działki nr 1/2, 1/3 i 2 stanowią natomiast teren targowiska, co potwierdza wizja dokonana [...]r. Zdaniem organu zgromadzona dokumentacja pozwalała na stwierdzenie, że w latach 1977-1980 teren nieruchomości był użytkowany przez Zarząd Gospodarki Terenami. Natomiast z wydanej [...]r. decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia targowiska wynika, że targowisko zostało zorganizowane na terenie ówczesnego parkingu zlokalizowanego w narożniku ulic [...] i [...]. W ocenie organu zebrane dokumenty i zeznania świadków wskazują na to, że na działkach 1/1 i 1/3 został zorganizowany parking stanowiący cel wywłaszczenia, o asfaltowej powierzchni, ogrodzony słupkami i metalowymi łańcuchami. Wjazd znajdował się od ul. Twardej, a przy wjeździe na parking znajdował się "murowany" obiekt, istniejący obecnie. Oceniając realizację drugiego z zadań organ powołał się na plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w 1980r., w którym teren wywłaszczonej nieruchomości został oznaczony symbolami B5UI oraz II2KPII i przeznaczony pod tereny zespołu usług ogólnomiejskich o charakterze gastronomiczno-rozrywkowym i miejską drogę ekspresową. Wskazał na dokumentację fotograficzną z 2004 r., która dowodzi, że na terenie sąsiadującym z działką nr 2 znajdowały się pozostałości alejek wraz z krawężnikami oraz połowa klombu, którego druga część znajdowała się na działce nr 2. Na terenie nieruchomości znajduje się również dużo słupków metalowych, wykonanych prawdopodobnie w 1982 lub 1983 r., co zdaniem organu dowodzi , że zrealizowany został cel w postaci założenia zieleńca. Wojewoda nie uwzględnił odwołania stron i decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że niespełnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. wyłącza możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości, chociażby po zrealizowaniu celu wywłaszczenia zmieniono jej przeznaczenie. Zdaniem Wojewody za wiarygodne należało uznać zeznania świadków, co do realizacji parkingu w początkach lat 80-tych na dz. nr 1/1, 1/2 i 1/3. Parking ten był wyasfaltowany, ogrodzony i strzeżony oraz znajdowała się na nim dyżurka portiera od strony wjazdu z ul. [...]. Należy dać wiarę, iż parking ten był wybudowany także na działce nr 1/3, natomiast na działce nr 2 została urządzona aleja utwardzona żużlem i obłożona krawężnikami, a na pozostałej części był teren zielony z ławkami. Teren ten pełnił funkcję rekreacyjną oraz stacjonował na nim cyrk i karuzele, a zatem służył zamierzeniom wynikającym z definicji terminu "zieleń miejska". W wyniku wniesionej skargi WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 października 2010r. sygn. akt II SA/GL 449/10 uchyliło decyzje organów obu instancji. Na wstępie sąd stwierdził, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003 r., w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże w sprawie WSA oraz organy. Organy były także związane wskazaniami zawartymi w tym wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a., który to obowiązek został nałożony wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n. z uwagi na treść art. 216 ust. 1 u.g.n. dotyczy również nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przyjmując za prawidłowe ustalenie organów co do trybu nabycia nieruchomości Sąd stwierdził, że cel wywłaszczenia powinno określić się na podstawie aktu notarialnego oraz wskazanej w nim decyzji upoważniającej organ do uruchomienia rokowań poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Powołując się na orzecznictwo Sąd stwierdził, że "cel wywłaszczenia" należy rozumieć bardzo ściśle; wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Powołał się przy tym na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41) oraz z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 (OTK 2001/7/216), wskazując na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Sąd zwrócił uwagę, iż przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w trakcie toczącego się postępowania został znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, co umknęło uwadze organom. Zdaniem Sądu posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że w przypadku realizacji inwestycji przed jej wywłaszczeniem, czy nabyciem w trybie ustawy z 1958r., należy uznać, iż nie istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości. Sąd stwierdził, że zebrane dowody świadczą o tym, iż część nabytej przez Skarb Państwa w 1980 r. nieruchomości została faktycznie zagospodarowana pod parking dla samochodów, a na parkingu tym były przechowywane przez MO samochody uszkodzone w wypadkach. W świetle dokonanej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. zdaniem Sądu bez znaczenia jest okoliczność, że do realizacji parkingu mogło dojść na części działki nr 1 przed dniem 24 września 1980 r. Na wcześniejszą realizację parkingu zdają się wskazywać nie tylko zeznania części przesłuchanych świadków, ale również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotycząca dwóch ugód z dnia 12 listopada 1980 r. zawartych pomiędzy Urzędem Miejskim – Zarządem Gospodarki Terenami w D. a A. K. oraz I. K. Ugody te sporządzone zostały w oparciu o opinię przygotowaną przez rzeczoznawcę ds. rolnych A. H. Z opinii tej wynika wprost, że byłe współwłaścicielki nieruchomości składającej się z działek nr 1 i 2 zostały w latach 1977-1979 pozbawione możliwości jej użytkowania. Za przyjęciem tezy, że do realizacji parkingu mogło dojść przed zawarciem umowy sprzedaży wskazanej we wniosku o zwrotu nieruchomości, a także być może przed dniem 10 sierpnia 1979 r., kiedy to zatwierdzony został projekt realizacyjny tej inwestycji, wskazuje także wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 28 sierpnia 1978 r. (akt adm. tom I, k 21 – załącznik do pisma z dnia 14 maja 2004 r.). Z wypisu tego wynika, że działka nr 1, położona w obrębie 59, została już na dwa lata przed zawarciem umowy sprzedaży podzielona na działki nr 1/1, nr 1/2 i nr 1/3. Do tej dokumentacji geodezyjnej orzekające w sprawie organy jednak nie odniosły się w żaden sposób. Konsekwencją zaś jej pominięcia był brak ustaleń pozwalających na wyjaśnienie, jaki był cel podziału działki nr 1 i czy celem tym nie była planowana realizacja na jednej z nowo wydzielonych działek parkingu dla samochodów. Zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają zaś na wyjaśnienie, czy na wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości ukończono realizację zieleńca miejskiego. W ocenie Sądu zgromadzone w sprawie dowody wskazują bowiem co najwyżej, że na działce nr 2 doszło do rozpoczęcia robót zmierzających do realizacji zieleńca miejskiego wskazanego w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Jednocześnie w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji organy nie wypowiedziały się w przedmiocie dowodów wskazujących, że przedmiotowy zieleniec nie został ukończony. Organy nie odniosły się również do możliwości zwrotu w części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd zauważył, że wskazana w akcie notarialnym decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy parkingu i zieleńca odnalazła się dopiero po ostatnio zapadłym w sprawie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r. Zatem do treści tej decyzji nie mogły się odnieść orzekające wcześniej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości składy orzekające NSA oraz WSA w Gliwicach. Odnaleziona po blisko 10 latach od wszczęcia postępowania, decyzja niestety nie posiada załącznika w postaci planu realizacyjnego, który został nią zatwierdzony. Brak planu realizacyjnego, a także wydanych ewentualnie na jego podstawie pozwoleń na budowę praktycznie uniemożliwia bliższe określenie lokalizacji objętych nim inwestycji. W odnalezionej decyzji nie zostały też wskazane numery ewidencyjne działek, na których miało zostać zrealizowane przedsięwzięcie polegające na budowie parkingu i zieleńca miejskiego. Brak tych dokumentów powoduje konieczność posłużenia się w miejsce brakujących dokumentów dowodami pośrednimi w postaci zeznań świadków. Zeznania te organy powinny jednak zweryfikować w oparciu o istniejące dokumenty, zgodnie z nakazem wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu przyczynami niepodjęcia w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona mogło być przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy stawiały pod znakiem zapytania realizację na wywłaszczonej nieruchomości parkingu strzeżonego, a przede wszystkim zieleńca miejskiego. Sąd uznał, że zasadnie dopuszczono do udziału w postępowaniu "A" w D. na prawach strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił zastosowanie się do powyższych wskazań. W szczególności wskazał, że organ winien przyjąć, iż parking, o którym mowa w planie realizacyjnym, mógł zostać zrealizowany przed wykupieniem przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym organ winien ustalić na jaki cel była zajęta w latach 1977-1979 wnioskowana do zwrotu nieruchomość. Następnie organ powinien ustalić, na jakiej części przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany parking i czy miało to związek z podziałem działki nr 1 .Nadto czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na wykupionej nieruchomości została ukończona budowa zieleńca miejskiego. W razie potrzeby organ winien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy usiłując zwłaszcza dotrzeć do osób, które sporządziły dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub są pod nimi podpisane (urzędnicy, geodeta, biegli rzeczoznawcy majątkowi). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Gmina D. i oraz "A" w D. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 346/11 oddalił wniesione skargi. W uzasadnieniu wyroku NSA potwierdził zasadność przyjętej przez sąd pierwszej instancji oceny prawnej zawartej w wyroku NSA sygn. akt II SA/Ka 1834/01 oraz wskazań sądu co do ponownego postępowania z uwagi na występujące jeszcze braki w materiale dowodowym. W toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta S. przeprowadził kolejne oględziny w trakcie których ustalił, iż stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu oględzin przeprowadzonych w dniach: [...]r. i [...]r. Działka nr 1/1 zajęta została pod chodnik wzdłuż ulicy [...], a na pozostałych działkach funkcjonuje targowisko miejskie. Na potwierdzenie tej okoliczności do akt załączone zostały mapki geodezyjne oraz kopia mapy ewidencyjnej z naniesionym pasem drogowy ul. [...] i ul. [...]. Ponadto organ uzyskał również protokół graniczny z dnia [...]r. Na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określając wartość działek o nr 1/2,1/3 i 2. W dniu [...]r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak: [...]Prezydent Miasta S. odmówił zwrotu nieruchomości usytuowanej w D. oznaczonej nr 1/1, natomiast zwrócił nieruchomość oznaczoną nr 2, 1/2 i 1/3, stwierdzając , że zwrot nieruchomości następuje bez rozliczeń finansowych, w stanie w jakim znajduje się w dniu wydania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość oznaczona nr 1/1 została zajęta pod pas drogowy ul. [...] i ul. [...]. Natomiast działki o nr 1/2 i 1/3 już w dniu [...] r. zajęte zostały pod parking strzeżony. Z kolei na działce nr 2 nie został zrealizowany zieleniec, tym samym pomimo upływu 33 lat od momentu przejęcia przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa, nie został on zagospodarowany. W dalszej kolejności organ I instancji powołał się na treść operatu szacunkowego wskazując, że zwrot nieruchomości powinien nastąpić bez rozliczeń finansowych. Organ powołał również treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1980r. i stwierdził, że wykluczają one możliwość zrealizowania na tym terenie zieleńca. Od powyższej decyzji odwołanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości wniósł Prezydent Miasta D. zarzucając, że decyzja nie uwzględnia w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego a jedynie wybiórczo wybrane ustalenia. Zdaniem odwołującego się zeznania ponad dwudziestu świadków jednoznacznie wskazują na zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci budowy parkingu oraz zieleńca. Odwołanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości, wniosło również Stowarzyszenie "A" w D. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art.107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w treści uzasadnienia decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz brak wyjaśnienia dlaczego odmówił wiarygodności zeznaniom przesłuchanych w sprawie świadków. Stowarzyszenie zakwestionowało ustalenia organu w zakresie w jakim stwierdził, że zieleniec nie został zrealizowany na wywłaszczonych działkach oraz przyjęcie, że zrealizowanie parkingu przed formalnym przejęciem terenu skutkuje stwierdzeniem braku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości wskazując, że organ pierwszej instancji nie wykazał jednoznacznie, że działka nr 1/1 zajęta jest pod drogi publiczne. Jednocześnie uzupełnił postępowanie w tym zakresie poprzez dołączenie tekstu uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ul. [...]i ul. [...]. Następnie Wojewoda przytoczył wskazania co dalszego postępowania zawarte w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2003r. sygn. akt II SA/Ka 1834/01 oraz WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2010r. i NSA z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 346/11 i stwierdził, że organ I instancji ich nie wykonał. Stwierdził również , że w aktach sprawy znajduje się szkic polowy (katastralny), który stanowi część graficzną protokołu granicznego z 1978r. i na jego podstawie jest możliwa ocena realizacji celu wywłaszczenia w postaci parkingu. Jednocześnie zdaniem Wojewody organ I instancji nie zebrał żadnych dokumentów które pozwalałyby na jednoznaczne stwierdzenie, że nie został zrealizowany cel publiczny w postaci urządzenia zieleńca miejskiego a stanowisko organu w tym zakresie nie zostało należycie uzasadnione. Wojewoda powziął również wątpliwość w zakresie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Biegła w stosunku do uzbrojenia terenu posługuje się różnymi określeniami wskazując na uzbrojenie podstawowe w stosunku do stanu na dzień wyceny nieruchomości, natomiast do stanu na dzień wywłaszczenia wskazuje na uzbrojenie częściowe, co nie pozwala na ustalenie, czy nastąpiła zmiana w tym zakresie i jaki miała wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości. W ponownie prowadzonym postępowaniu zdaniem Wojewody organ I instancji powinien wystąpić do Prezydenta Miasta D. o mapy ewidencyjne z zaznaczoną granicą pasa drogowego, nadto powinien ustalić dane osoby która sporządziła protokół rozgraniczenia i przesłuchać ją na tę okoliczność. Jak również wystąpić do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z wnioskiem o zdjęcia lotnicze z okresu od 1980r. do 1982r. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł pełnomocnik I. K., J. K., E. K. i R. B., zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych tj. art.8, 12, 35 § 1 i § 3, 36 § 1 i § 2, 136, 138 § 2 k.p.a. i na tej podstawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ II instancji powinien był uzupełnić postępowanie w trybie art.136 k.p.a. Natomiast podjęta decyzja zmierza do przewlekania toczącego się od 14 lat postępowania. Zdaniem skarżących Wojewoda nie wykazał, aby postępowanie przed organem I instancji było dotknięte uchybieniami, których następstwem powinno być uchylenie wydanej przez ten organ decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie "A" w D. również wniosło o oddalenie skargi wskazując, że zasada szybkości postępowania nie może być przeszkodą w uzupełnieniu postępowania o dowody mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy W toku postępowania sądowego strony wnosiły i wywodziły jak w treści pism procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach , zważył co następuje: Skarga okazała się częściowo skuteczna, chociaż zarzuty w niej zawarte nie znajdują akceptacji składu orzekającego. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm. dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Sąd nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi, czy użytymi argumentami ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ponadto, sąd obciąża powinność wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonego aktu ( por. wyrok NSA z dnia 10 września 2013r. sygn. akt II OSK 1260/13, LEX nr 139122). Wskazać należy, że decyzja organu administracji staje się ostateczna z chwilą, gdy upłynął przewidziany przez ustawę termin do złożenia przez występujące w sprawie strony przysługującego im środka zaskarżenia (odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Odwołanie jest instytucją służącą do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie zwykłym, które to odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 i art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej "k.p.a."). W tym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z możliwości złożenia odwołania w podanym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom oraz niezależnie od tego, czy wszystkie podmioty mające w postępowaniu przymiot strony zostały o wszczęciu postępowania zawiadomione. Decyzja ostateczna może być natomiast wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie zarówno Prezydent Miasta D. jak i Stowarzyszenie "A" wnieśli odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. w części dotyczącej pkt.2 decyzji, w którym organ orzekł o zwrocie nieruchomości usytuowanych w D. przy ul. [...], oznaczonych nr geod. 1/2, 1/3, i 2 na rzecz: I. K., R. B., J. K., E. K. Jednocześnie odwołujący się nie kwestionowali decyzji w pozostałym zakresie, skutkiem czego decyzja w tej części stała się ostateczna. Zatem Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję w całości, nie tylko wyszedł poza granice zaskarżenia, ale również wzruszył decyzję w części w której stała się ostateczna, przy czym dokonał tego w trybie do tego nie przewidzianym. Naruszył tym samym zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych przypadkach. Dlatego też Sąd w składzie orzekającym uznał, że zaskarżona decyzja w tej części narusza przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy ( art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.) W pozostałym zakresie decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu. Przy ocenie podnoszonych w skardze w tym zakresie zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Niewątpliwie słusznie uznał Wojewoda, że organ I instancji nie wykonał zaleceń sądu i nie zastosował przyjętej przez niego oceny prawnej. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 października 2010r. sygn. akt II SA/GL 449/10 przesądził , że realizacja inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia nieruchomości przed jej formalnym wywłaszczeniem, czy przed jej nabyciem w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, nie powoduje uznania jej za zbędną. Sąd powołał się przy tym na wykładnię funkcjonalną art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując jednocześnie, że art. 216 ust. 1 ustawy nakazuje w przypadku gdy doszło do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art.6 ustawy z 1958 roku, stosować odpowiednio przepisy o zwrocie nieruchomościami, a zatem przewiduje możliwość stosowania art.137 ust.1 ustawy z modyfikacjami. Nadto w tym samym wyroku WSA zawarte zostały wskazania co dalszego postępowania, zgodnie z którymi organ zobowiązany był do dokonania ustaleń jaki był cel podziału działki nr 1 i czy celem tego podziału była planowana realizacja na jednej z nowo wydzielonych działek parkingu dla samochodów. Nakazał również wyjaśnienie, czy roboty zmierzające do realizacji zieleńca na działce nr 2 zostały zakończone, czy dotyczyły całej działki oraz wypowiedzenie się co do możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Organ zobowiązany został również do dokonania szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia na jaki cel była zajęta w latach 1977-1979 wnioskowana do zwrotu nieruchomość. W razie potrzeby organ powinien był również dotrzeć do osób które sporządziły dokumenty znajdujące się w aktach. Utrzymując w mocy powyższy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 346/11 potwierdził zasadność przyjętej przez WSA oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, stwierdzając jednocześnie, że nie utraciły swej aktualności wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 28 maja 2003r.,potwierdzone następnie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008r. sygn. akt II SA/Gl 131/08, zgodnie z którymi organ zobowiązany został do ustalenia, czy na przedmiotowych działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia i czy nastąpiło to na wszystkich działkach objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości. W tym stanie rzeczy niewątpliwie rację ma Wojewoda, że Prezydent Miasta S. nie wykonał wskazań zawartych w wyżej wymienionych wyrokach sądów. W szczególności nie dysponując wszystkimi dokumentami nie podjął należytych starań, aby dotrzeć do autorów protokołu rozgraniczenia i podziału działki nr 1 oraz operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie nabycia w/w nieruchomości. Nie dokonał żadnych dodatkowych ustaleń dotyczących realizacji zieleńca, jedynie powtarzając rozważania zawarte w treści wyroku sygn. akt II SA/GL 449/10 dotyczące zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że nie była możliwa jego realizacja, podczas gdy sąd zalecił wnikliwą analizę zapisów całego planu. Nadto nie poczynił żadnych ustaleń w jakiej części na działce nr 1 został urządzony parking, pomimo wyraźnych wskazań sądu w tym zakresie. Nie dokonał również oceny znajdujących się w aktach dokumentów w szczególności protokołu granicznego z dnia 26 sierpnia 1978r wraz z załącznikiem w postaci szkicu polowego dla działek nr 1 i 63, którego celem było rozgraniczenie istniejącego parkingu strzeżonego. Tymczasem z treści tego dokumentu można wnioskować, że na działce nr 1/3 w tym czasie parking nie został zrealizowany. Sąd podziela również wątpliwości Wojewody w zakresie dotyczącym rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego. Niewątpliwie biegły powinien szczegółowo opisać rodzaj i przebieg uzbrojenia znajdującego się na przedmiotowych działkach w momencie wywłaszczenia, zestawiając te dane ze stanem faktycznym istniejącym w chwili wyceny. Przyjęcie w operacie określeń "częściowe uzbrojenie" i "podstawowe uzbrojenie" bez wyjaśnienia co wchodzi w skład uzbrojenia tego terenu, powoduje brak możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzonej opinii. Zasadnie Wojewoda wskazał na potrzebę uzupełnienia postępowania, przy czym organ I instancji powinien przede wszystkim mieć na uwadze przytoczoną już wyżej ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 449/10. W szczególności przyjętą przez sąd wykładnię art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą realizacja inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia na nieruchomości przed jej przejęciem, nie powoduje uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia. Jako nietrafny uznać należało zarzut naruszenia art.138 § 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( patrz; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225). Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje powyższy pogląd i stwierdza, że w niniejszej sprawie z uwagi na konieczność wykonania szeregu wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz w powołanych wyrokach sądów czynności dowodowych, prawidłowym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji kasacyjnej, w oparciu o przepis art.138 § 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia pozostałych wskazywanych przez skarżących przepisów postępowania. Natomiast poza zakresem niniejszej sprawy pozostają zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania, które mogą ewentualnie stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Z przytoczonych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1. sentencji. Natomiast w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawi art. 202 § 2 i art. 206 p.p.s.a.