II SA/Gd 181/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 listopada 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 listopada 2011 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym pełniącym funkcję stodoły na działce nr [...], położonej w S., gmina K., prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że budowa przedmiotowego budynku nastąpiła przed 1914 rokiem, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Organ stwierdził także, iż w latach 1994 - 1995 w budynku stodoły, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonano roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu, pokrycia dachowego oraz od strony wschodniej dokonano wymiany konstrukcji ścian z drewniano-glinianych na drewniane, obite deskami, które to roboty budowlane nosiły znamiona remontu. Roboty wprawdzie były wykonane bez stosownych pozwoleń, jednakże polepszyły stan techniczny obiektu. W odniesieniu do poprzedniego stanu technicznego stodoły nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych naruszających konstrukcję budynku stodoły. Nie stwierdzono też innych robót budowlanych wymagających zgłoszenia albo pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził, że wobec treści art. 5 i art. 61 ustawy - Prawo budowlane oraz stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 roku, sygn. akt IV SA 1103/99, roboty prowadzone w i na zewnątrz budynku stodoły należy uznać za roboty konserwacyjne, które miały na celu utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zdaniem organu I instancji, art. 61 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu wykonywanie konserwacji i bieżących napraw, które to wykonywał właściciel budynku – L. R. W związku z tym, że roboty zostały wykonane ponad 10 lat temu w sposób technicznie prawidłowy, o czym świadczy brak nadmiernych ugięć w elementach konstrukcyjnych, ich stateczność i wystarczająca sztywność, brak podstaw do nałożenie obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego, organ I Instancji przemilczał fakt, że budynek gospodarczy pełniący funkcję stodoły jest posadowiony również na działce nr [...], będącej własnością skarżącego oraz jego żony. L. R. wybudował przybudówki przy części stodoły znajdującej się na działce skarżącego bez zezwolenia oraz bez zgody właściciela. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ dokonał oględzin działki nr [...], co stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). O tym, że organ I instancji nie dokonał obiektywnej oceny zgodnej ze stanem faktycznym, twierdząc, że stan techniczny części stodoły znajdującej się na działce skarżącego jest dobry, świadczą zdjęcia, które skarżący przekazał organowi odwoławczemu w dniu 15 września 2008 roku. Odwołujący się podniósł, że L. R. bez zgody skarżącego, pod nieobecność domowników, nadal wykonuje czynności dotyczące wymiany konstrukcji walącej się ściany z północnej strony stodoły oraz belek konstrukcyjnych wewnątrz obiektu znajdującego się na działce skarżącego. Organ I instancji, pomimo wniosku skarżącego, nie zwrócił się o nadesłanie protokołu interwencji policyjnej mającej miejsce w związku z tymi zdarzeniami. Ponadto odwołujący się wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały zakończone. Na dzień wniesienia odwołania stan techniczny stodoły jest gorszy niż w trakcie kontroli w dniu 23 września 2009 roku. Skarżący zarzucił nadto, iż roboty wykonane przez L. R. w zakresie zmiany konstrukcji dachu oraz ściany stodoły znajdującej się na działce skarżącego nie mają znamion robót konserwacyjnych mających na celu utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym. W ocenie skarżącego wykonane w 2005 roku ww. roboty wymagały pozwolenia na budowę i stanowią samowolę budowlaną. Decyzją z dnia 2 lutego 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że budynek pełniący funkcję stodoły został zrealizowany przed 1914 rokiem. Obiekt jest konstrukcji drewnianej i częściowo usytuowany jest na działce nr [...]. W latach późniejszych, do zasadniczej bryły budynku stodoły dobudowano, bez wymaganego pozwolenia na budowę, dwie przybudówki. Obie przybudówki są przedmiotem odrębnych postępowań. Organ stwierdził także, iż w latach 1994 - 1995 w budynku stodoły bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonano roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu, wymianie pokrycia dachowego ze słomy na papowe oraz od strony wschodniej budynku dokonano wymiany konstrukcji ścian z drewniano-glinianych na drewniane. Organ odwoławczy powołał się na twierdzenia organu I instancji, zgodnie z którymi roboty te wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną. Zaznaczył przy tym, że w odniesieniu do poprzedniego stanu nie stwierdzono prowadzenia w stodole jakichkolwiek robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W wyniku dokonanych w dniu 28 listopada 2011 roku oględzin nieruchomości organ I instancji potwierdził bowiem wykonany wcześniej zakres robót ustalony w dniu 29 września 2009 roku. Organ wyjaśnił, że fakt samowolnej realizacji wyżej wymienionych robót budowlanych uzasadniał rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, skoro ww. roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, to brak jest podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych lub czynności na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Zatem rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji było prawnie uzasadnione. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone w dniu 28 listopada 2011 roku oględziny z udziałem wszystkich stron nie potwierdziły katastrofalnego stanu technicznego zasadniczego budynku stodoły. Zdjęcia fotograficzne znajdujące się w aktach organu I instancji na karcie 19 akt świadczą, że ściana zachodnia stodoły od strony działki nr [...] znajduje się w dobrym stanie technicznym. Budynek stodoły znajduje się w tym samym usytuowaniu od 1914 roku. Sam fakt naruszenia własności działki nr [...] nie daje podstaw do nakazania rozbiórki stodoły. Kwestie związane z naruszeniem praw własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, mogą być przedmiotem postępowania cywilnego przez sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. § 12 i § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie polegające na nieuwzględnieniu minimalnych odległości stodoły stwarzającej zagrożenie pożarowe od budynków na sąsiednich działkach, 2. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji przyjęły, iż budynek stodoły został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, pomimo zapisu w protokole oględzin nieruchomości z dnia 29 września 2010 roku stwierdzającego brak możliwości sprawdzenia wykonania robót budowlanych ze względu na magazynowanie w nim siana i słomy. Nie bez znaczenia jest fakt, że w budynku stodoły wykonano roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu i ścian na drewniane, a więc z materiałów palnych stwarzających ewidentne zagrożenie pożarowe dla budynków istniejących w otoczeniu. W takim przypadku powinny być zachowane minimalne odległości określone w tabeli zawartej w § 14 rozporządzenia wskazanego w petitum skargi. Przybudówka od strony południowej w całości jest posadowiona na działce skarżącego, jak również część stodoły. Skarżący zarzucił organowi II instancji, że nie zajął w tym zakresie żadnego stanowiska. Podniósł też, że organ II instancji dysponował dokumentacją fotograficzną na płycie CD, z której wynikało, że sporne budowle, częściowo usytuowane na działce skarżącego, stwarzają zagrożenie dla osób przebywających w pobliżu i pogarszają warunki użytkowe dla otoczenia. Organ II instancji pominął treść uwag skarżącego, że budynek stodoły grozi zawaleniem. W przedstawionych okolicznościach i stanie faktycznym wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też istnieją podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku pełniącego funkcję stodoły w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją są samowolnie wykonane roboty budowlane w zasadniczym budynku stodoły. Podnoszone w skardze kwestie dotyczące przybudówek, dobudowanych do budynku stodoły, są przedmiotem odrębnych postępowań. Na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 roku skarżący oświadczył, że nieruchomość, na której stoi stodoła, nie jest zamieszkała i nikt stodoły nie użytkuje. Oświadczył też, że jego dom został wybudowany w 1983 roku oraz że nie zostało dokonane rozgraniczenie między działkami (tj. działką jego i działką L. R.). Uczestniczka postępowania W. K. wniosła o uwzględnienie skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) wynika nadto, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W przedmiotowej sprawie - prowadzonej na podstawie przepisów zawartych w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej jako ustawa - Prawo budowlane, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyczerpujące ustalenie zakresu, charakteru oraz daty wykonania prac przeprowadzonych w budynku stodoły na działce nr [...] w S., gmina K. Na skutek wydzielenia części wykonanych prac dotyczących dwóch przybudówek do odrębnych postępowań, przedmiotowa sprawa dotyczyła bowiem jedynie prac wykonanych w budynku głównym stodoły. Następnie organy winny były dokonać kwalifikacji prac do właściwej kategorii robót budowlanych z uwzględnieniem możliwości ich legalizacji w trybie ww. przepisów. Należy bowiem podkreślić, iż dopiero dokonanie prawidłowych ustaleń odnośnie zakresu i rodzaju wykonanych robót budowlanych może stanowić podstawę do oceny zasadności rozstrzygnięcia sprawy w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Art. 50 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (ust. 1); w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2); w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3); postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4); na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 51 ustawy - Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1); w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie (ust. 2); po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3); po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4); w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5); przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6); przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7). Przedmiotem postępowania naprawczego określonego w ww. przepisach są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Ustalenie zakresu wykonanych robót ma zatem podstawowe znaczenie w tego rodzaju sprawach. Szczególnie istotne jest to w tych przypadkach, w których wykonano prace budowlane, co do których mogą powstawać wątpliwości, czy stanowią roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru ich wykonania, czy też stanowią roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenie na budowę, jak również nie są objęte wymogiem zgłoszenia, czy wreszcie nie są w ogóle objęte regulacją ustawy - Prawo budowlane. Inwestycja przeprowadzona przez inwestora w przedmiotowej sprawie polegała na wykonaniu prac budowlanych, których zakres, rodzaj oraz czas przeprowadzenia - zdaniem Sądu, nie został w sposób prawidłowy ustalony przez organy obu instancji. Co za tym idzie, organy obu instancji w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób właściwy przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w trakcie oględzin w dniu 29 września 2010 roku stwierdzono, że w budynku stodoły, bez wymaganego pozwolenia, w latach 1994-95 wykonano roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu, pokrycia dachowego oraz od strony wschodniej dokonano wymiany konstrukcji ścian z drewniano-glinianych na drewniane obite deskami. Takie ustalenia stały się podstawą dla stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, że ww. roboty budowlane należy uznać za roboty konserwacyjne, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z kolei podczas oględzin w dniu 28 listopada 2011 roku, przeprowadzonych w trybie art. 136 k.p.a., w których udział wziął zarówno inwestor, jak i skarżący, stwierdzono, że w trakcie eksploatacji budynku stodoły w latach 1994 - 1995 została zmieniona konstrukcja dachu wraz z pokryciem - słoma została zamieniona na pokrycie papowe. Roboty zrealizowano bez stosowanego pozwolenia. Ponadto ściana głównego budynku stodoły od strony zachodniej (ściana gliniano-drewniana) została zastąpiona ściana o konstrukcji drewnianej obitą deskami. Powyższe roboty zostały wykonane również bez stosowanego zezwolenia. Poszerzony w ten sposób materiał dowodowy stał się podstawą dla stwierdzenia przez organ odwoławczy, że skoro ww. roboty budowlane zostały wykonane "zgodnie ze sztuką budowlaną", zatem brak jest podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych lub czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, co było konsekwencją braku wyczerpujących ustaleń faktycznych. Nie ustaliły bowiem dokładnie ani kiedy wykonano przedmiotowe roboty, ani jaki był ich zakres. W tym miejscu należy podkreślić, iż rozważanie przez organy obu instancji kwestii prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, winno było zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem daty ich wykonania. Organy obu instancji stwierdziły bowiem jedynie, że roboty budowlane zostały wykonane w latach 1994 -1995. W ocenie Sądu ustalenia te nie są wystarczające, a to ze względu na wejście w życie w dniu 1 stycznia 1995 roku obowiązującej obecnie ustawy - Prawo budowlane. Treść pierwotna przepisów tejże ustawy jest odmienna niż obecna, a to w szczególności w odniesieniu do definicji pojęć takich jak: budowa, remont, czy przebudowa obiektu budowlanego. Zatem to do pierwotnego brzmienia ustawy należało odnosić ustalenia zakresu i rodzaju wykonanych robót budowlanych - lecz jedynie tych, który zostały przeprowadzone w 1995 roku. Odnośnie zaś robót wykonanych w 1994 roku, w zakresie stwierdzenia rodzaju wykonanych prac oraz wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, należało zastosować przepisy nieobowiązującej już obecnie ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1981 roku, nr 38, poz. 229 ze zm.), która w art. 28 ust. 1 wymagała uzyskania pozwolenia na budowę na rozpoczęcie wszelkiego rodzaju robót budowlanych, zaś w art. 2 ust. 2 wskazywała, że przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, natomiast w art. 2 ust. 3 definiowała roboty budowlane jako roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego (...). Ponadto niezbędnym było dokonanie oceny wykonanych przed 1 stycznia 1995 roku robót budowlanych w odniesieniu do treści rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.), które w § 44 ust. 1 stanowiło, że pozwolenia na budowę wymaga m.in. wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmującym wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych, zaś wskazany w § 44 ust. 2 tego rozporządzenia katalog inwestycji niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę nie wymieniał wykonywania robót budowlanych takich jak: przebudowa, rozbudowa, czy remont. Jak z powyższego wynika, dokładne ustalenie daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych było niezbędne. Bez poczynienia ustaleń w tym zakresie nie było bowiem możliwe prawidłowe zakwalifikowanie ich do właściwej kategorii robót budowlanych, jak również określenie, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Braki w materiale dowodowym w tym zakresie stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy winny były również szczegółowo wyjaśnić, czy na skutek wymiany konstrukcji dachu oraz jego pokrycia, jak również wymiany konstrukcji ściany (w tym zakresie - po uprzednim wyjaśnieniu, czy chodzi o ścianę wschodnią, czy zachodnią budynku stodoły), nastąpiła zmiana lub wymiana elementów konstrukcyjnych stodoły. Dokonując tych ustaleń, gdyby wcześniej prawidłowo ustaliły, iż prace wykonano po 1 stycznia 1995 roku, winny były mieć na uwadze treść art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu pierwotnym, to jest obowiązującym na dzień 1 stycznia 1995 roku, zawierającego definicję budowy, przez którą należy rozmieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego. Z kolei w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu pierwotnym) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu. Wykonanie takich robót budowlanych wymagało dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu pierwotnym) wynikało zatem, że nie jest remontem wykonywanie robót budowlanych polegających na wymianie elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego. Za tego rodzaju wymianę należy niewątpliwie uznać wymianę konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem, jak również wymianę konstrukcji ściany. W pierwotnym brzmieniu ustawy - Prawo budowlane brak było definicji przebudowy, jednak z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wynikają elementy tej definicji. Zmiana lub wymiana elementów konstrukcyjnych obiektu spełnia bowiem cechy przebudowy. Ponadto można było rozważać, czy wykonane w przedmiotowej sprawie roboty budowlane nie spełniały cech rozbudowy, nadbudowy, jak również odbudowy obiektu budowlanego. Organy winny były zatem potwierdzić albo wykluczyć, poprzez dokładne wyjaśnienie zakresu prac, czy nie stanowią one jednej z ww. kategorii robót budowlanych. Dopiero wykluczenie powyższego, pozwalałoby na rozważenie, czy dokonana wymiana konstrukcji dachu z pokryciem oraz ściany posiada cechy remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, a dopiero gdyby ustaliły, że prace te nie stanowiły remontu, migły rozważyć zaliczenie ich do bieżącej konserwacji obiektu budowlanego. Już w tym miejscu można stwierdzić, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do zaliczenia wykonanych prac do kategorii remontu, a tym bardziej - jak zrobił to organ I instancji - prac związanych z bieżącą konserwacją obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu pierwotnym) przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Stwierdzić zatem należy, że samo użycie nowych materiałów w konstrukcji dachu (papy zamiast słomy) oraz w konstrukcji ściany (obicia deskami konstrukcji drewnianej zamiast konstrukcji drewniano-glinianej) samo w sobie nie wykluczałoby wykonanych prac z zakresu prac remontowych. Jednak prace te polegały na wymianie konstrukcji dachu i konstrukcji ściany, a zatem polegały na wykonaniu nowych konstrukcji po uprzednim ich rozebraniu. Nie stanowiły zatem odtworzenia stanu pierwotnego w zakresie remontu, bowiem polegały na rozebraniu części obiektu budowlanego, a następnie jego odtworzeniu. Stanowiły zatem roboty budowlane polegające na odbudowie części obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2011 roku, sygn. akt II SA/Kr 443/11, Baza Orzeczeń Lex nr 966391; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 215/11, Baza Orzeczeń Lex nr 996670; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 708/10, Baza Orzeczeń Lex nr 994112; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 roku, sygn. akt II OSK 1536/09, Baza Orzeczeń Lex nr 746618). Skoro zaś, jak wyżej wskazano, zakres wykonanych robót budowlanych był szerszy niż normatywne cechy remontu, brak było podstaw do ich oceny jako bieżącej konserwacji. Wynika to jednoznacznie chociażby z zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji poglądu, zgodnie z którym: "Bieżącą konserwacją są roboty budowlane wykonywane na bieżąco, w węższym zakresie niż roboty budowlane określone remontem". Powyższa teza, przyjęta za orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1999 roku, sygn. akt IV SA 1530/97, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie potwierdza zasadności podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Do bieżących prac konserwacyjnych można przykładowo, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zaliczyć takie prace jak odmalowanie ścian, uzupełnienie ubytków, czy inne drobne naprawy. Skoro zakres wykonanych robót budowlanych nie wypełniał pojęcia remontu, to tym bardziej nie mogły one stanowić bieżącej konserwacji. Reasumując, należało stwierdzić, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie zakresu i daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a tym samym wydały decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić bowiem należy, że brak ustaleń w powyższym zakresie wykluczał możliwość prawidłowego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Należy przy tym również zwrócić uwagę, iż dotąd zgromadzony materiał dowodowy zawiera rozbieżności (jak choćby w odniesieniu do usytuowania ściany, w której wykonano część przedmiotowych robót budowlanych), a ustalenia poczynione w sprawie - głównie w toku oględzin, jak to wykazano powyżej, nie są wystarczające. Opisane powyżej wątpliwości co do zakresu wykonanych robót budowlanych winny być przedmiotem dowodzenia oraz rozważań organów nadzoru budowlanego, które powinny w sposób jednoznaczny zweryfikować te okoliczności sprawy. Organy winny przy tym dokonać tego w drodze postępowania dowodowego, np. przez przeprowadzenie kolejnych, wnikliwych oględzin stodoły, jak również w drodze odebrania wyjaśnień od stron postępowania, w szczególności od inwestora. Takich czynności dowodowych w przedmiotowej sprawie zabrakło, albowiem ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonych oględzin - jak to wykazano powyżej - były niepełne. W konsekwencji nie dawały one odpowiedzi na pytanie, jaki jest rzeczywisty zakres wykonanych robót budowlanych. Co za tym idzie ustalenie, że brak jest w odniesieniu do wykonanych robót podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, należało uznać za dowolne, jako nieznajdujące oparcia w częściowo tylko zebranym materiale dowodowym. Opisane powyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114). Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości zakres oraz czas przeprowadzenia wykonanych przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych z uwzględnieniem możliwości zastosowania w stosunku do nich procedury naprawczej określonej w art. 51 ustawy - Prawo budowlane, czego - jak wykazano powyżej, prawidłowo nie uczyniły. Organy winny były także - jeżeli było to konieczne - z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu powyższych okoliczności. Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów, znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, który jednakże nie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie, wynikający z ww. przepisów obowiązek wnikliwego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego niewątpliwie nie został przez organy wypełniony. Podkreślić jednocześnie w tym miejscu należy, że w przypadku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, z którego będzie w sposób jednoznaczny wynikać dopuszczalność przeprowadzenia postępowania naprawczego określonego w art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, organ winien kierować się ustawowymi przesłankami legalizacji samowoli budowlanej, określonymi w tych przepisach. W szczególności należy wskazać organom obu instancji, że przedmiotem rozważań w tym zakresie winna być ocena, czy przeprowadzone samowolnie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, a tym samym czy mogą podlegać zalegalizowaniu. Przepisy prawa przy tym nie przewidują oceny samowolnie wykonanych robót budowlanych pod kątem ich zgodności ze "sztuką budowlaną". Pojęcie to nie funkcjonuje w przepisach prawa, jest sformułowaniem niedookreślonym i nie ma możliwości poddania go weryfikacji zarówno w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, jak również w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ocena zgodności samowolnie wykonanych robót budowlanych winna się opierać na wskazaniu właściwych przepisów prawa materialnego, które określają wymagania dla prowadzenia robót budowlanych. Organy winny również zbadać, czego nie uczyniły, czy wykonane przez inwestora w stodole roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska - vide art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Dopiero wówczas będzie możliwe podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, które uwzględni wynikające z przepisów prawa materialnego wymagania co do zgodnego z prawem wykonywania robót budowlanych. Zasadnie skarżący zarzucał również, iż organ odwoławczy nie odniósł się w pełni w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, albowiem nie ustosunkował się do kwestii kontynuowania przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Skarżący już w toku postępowania przed organem I instancji podnosił, że roboty budowlane nadal są wykonywane w budynku stodoły. Na potwierdzenie tych zarzutów skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z protokołu interwencji policyjnej mającej miejsce w związku z tymi zdarzeniami. Organy obu instancji ten wniosek dowodowy zignorowały, nie uzasadniając z jakich przyczyn nie chcą go przeprowadzić. Tymczasem okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, albowiem organy orzekają na podstawie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dniu orzekania, a zatem ich obowiązkiem było ustalenie, czy inwestor wykonał dodatkowe roboty budowlane w stodole po okresie 1994 - 1995. Brak powyższych ustaleń spowodował, iż jako przedwczesne na obecnym etapie postępowania należało ocenić rozpoznawanie przez Sąd zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Ponadto wyjaśnić należy skarżącemu, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie legalności robót budowlanych wykonanych w budynku stodoły, a zatem nie ma podstaw aby w tej sprawie dokonywać oceny legalności wykonania przybudówek do tego budynku. Przedmiotem oceny organów rozstrzygających w przedmiotowej sprawie nie był również stan techniczny całego budynku stodoły. W razie zaistnienia, w ocenie skarżącego, wątpliwości co do właściwego stanu technicznego tego budynku, istnieje możliwość zainicjowania postępowania w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane, w którym stwierdza się spełnienie przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków określonych w art. 61 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować, w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa pożarowego. Również rozstrzygające w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego, jako właściwe w sprawach określonych w art. 66 ustawy - Prawo budowlane, mogą w zakresie własnych kompetencji podjąć odpowiednie czynności w tym zakresie z urzędu, jeżeli powezmą określone informacje mogące stanowić podstawę do przeprowadzenia takiego postępowania. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja akt lub czynność nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ uchylone decyzje organów obu instancji dotyczyły braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane i nie podlegały wykonaniu, orzekanie o możliwości ich wykonania było bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł. Z uwagi na uwzględnienie skargi Z. K. sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ w pierwszej kolejności powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić zakres, rodzaj i daty wykonania przeprowadzonych robót budowlanych, a następnie - w zależności od poczynionych ustaleń, podjąć właściwe rozstrzygnięcie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, dokonując subsumpcji ustalonego stanu fatycznego sprawy do ustawowych przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Organ winien nadto wszystkim dokonanym ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.