II SA/Bk 1195/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J.B., W.P. i C.S. na uchwałę Rady Gminy F. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy F. solidarnie na rzecz skarżących J.B., W.P. i C.S. kwotę 591,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skargą z dnia 19 listopada 2013 r. J.B., W.P. i C.S. (dalej jako Skarżący), poprzez pełnomocnika r.pr. J.J., wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy F. z dnia 3 lipca 2013 r., nr XXIV/171/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Stare Motule w gminie Filipów. Uchwale tej zarzucili naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 8 i art. 11 KPA poprzez przekroczenie przez Radę Gminy władztwa planistycznego i bezzasadne pozbawienie Skarżących prawa swobodnego dysponowania nieruchomością stanowiącą ich własność, podczas gdy za dokonaniem ograniczenia prawa nie przemawiał interes publiczny. Ponadto Skarżący zarzucili uchwale naruszenie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego poprzez uniemożliwienie Skarżącym stawiania na należącym do nich gruncie źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW. W związku z powyższym Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zakazu zabudowy na terenach do nich należących. Wnieśli także o dopuszczenie szeregu dowodów do postępowania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy F. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że cały proces planistyczny odbył się zgodnie z przepisami prawa, Skarżący nie wnosili uwag i wniosków na etapie planowania, a kompetencją Rady Gminy jest ustalenie planistyczne na terytorium gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednak nie ze względów w niej podniesionych. Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. Nr 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowe naruszenie, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie polega wyłącznie na wykazaniu istnienia stanu zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, ale na wykazaniu, że naruszenie polega na zniesieniu, ograniczeniu czy też uniemożliwieniu realizacji uprawnienia lub interesu prawnego skarżącego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Chodzi zatem o wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (tak wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Można także wskazać, że samo naruszenie interesu prawnego dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego, przysługującego gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą planistyczną). Podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198). Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami dotychczasowymi i przyszłymi właściciela, nie musi stanowić przekroczenia granic władztwa planistycznego. Celowość natomiast tego przeznaczenia i ocena, czy jest ono optymalne pozostają poza zakresem kognicji sądu. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w pełni stanowisko tutejszego sądu ze spraw II SA/Bk 837/12, II SA/Bk 87/13 i II SA/Bk 964/12, w których wskazano, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (tym bardziej z punktu widzenia finansowego) przyjętych rozwiązań planistycznych. Kontrola sądowa ogranicza się bowiem wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Uchwała jest natomiast niezgodna z prawem z innych powodów. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Należy zaznaczyć, że w przepisie tym występuje tryb oznajmiający "powodują nieważność", a co za tym idzie nie jest to kwestia uznaniowa i nie ma charakteru badania ciężaru gatunkowego naruszenia. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze sformalizowanego uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prowadzą do wniosku, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które gwarantują wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym, oddziałującym na sferę praw właścicielskich tych podmiotów (tak w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 514/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy planistycznej, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Natomiast zgodnie z brzmieniem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm. – dalej powoływane jako r.wyk.), projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy planistycznej, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Przedstawione przepisy nie dają zatem wyboru i dowolności w zakresie mapy niezbędnej do planowania przestrzennego. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy a nie na dowolnej - nawet stworzonej przez geodetów dla celu postępowania planistycznego – mapie. Potwierdza to także orzecznictwo nadzorcze. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 marca 2012 r., nr LEX-I.4131.14.2012.MZ1 (LEX nr 1148396) stwierdzono, że "mapa pozyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu". Oznacza to, że tym bardziej na mapach tych nie mogą być nanoszone inne zmiany, w tym uwzględniające linie napowietrzne, zmiany rzeźby terenu oraz uzupełnienia o elementy uzbrojenia terenu. Ponadto należy zauważyć, że mapa zasadnicza lub katastralna to konkretna mapa odzwierciedlająca stan rzeczywisty i potwierdzona urzędowymi pieczęciami i podpisami. nie może być zatem mowy o sporządzaniu planów na innych mapach, w tym na mapie sytuacyjno-wysokościowej, tak jak to miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały. Pogląd ten również znajduje potwierdzenie w rozstrzygnięciach nadzorczych. Przykładowo podać można rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 stycznia 2008 r., nr NK.I-0911/12/08 (LEX nr 352471), w którym organ nadzoru stwierdził, iż "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, który sporządzony został w znacznej części na nieprawidłowych mapach, czyli mapach sytuacyjno-wysokościowych, narusza art. 16 ust. 1 ustawy planistycznej". W przedmiotowej sprawie mapa wykorzystana do celów planistycznych była, co jest na niej zapisane mapą sytuacyjno-wysokościową, powstałą w "wyniku uzupełnienia treści mapy ewidencji gruntów i budynków o elementy uzbrojenia terenu (sieci podziemne i napowietrzne linie energetyczne, z pomiaru bezpośredniego i matryc map zasadniczych w skali 1:1000 a także rzeźby terenu i map zastępczych". Już samo określenie "map zastępczych" dyskwalifikuje mapę jako podstawę do naniesienia na nią ram planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem całej i długotrwałej procedury planistycznej, organ powinien zlecić wykonanie mapy zasadniczej w razie jej braku. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. Co więcej, na mapie wykorzystanej do sporządzenia planu brak jest pieczątek i podpisów osoby uprawnionej do sporządzenia mapy, nie wspominając o potwierdzeniu jej za zgodność z mapą zasadniczą znajdująca się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Co prawda jest nadrukowane na mapie, że sporządził ją uprawniony geodeta jako mapę sytuacyjno-wysokościową, lecz nie ma nigdzie jego podpisu, tak na mapie jak i w samym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie może być zatem sytuacji, gdy plan, często w znacznym stopniu ograniczający prawo własności poszczególnych podmiotów, sporządzany będzie ma mapach, które w istocie wcale nie muszą odzwierciedlać rzeczywistego stanu rzeczy. Inny tok myślenia i interpretacji przepisów ustawy planistycznej prowadziłby do wniosku, że plan można nanieść na każdej mapie, bez znaczenia kto ją wykonał, co z kolei prowadzi do konkluzji, iż w skrajnych przypadkach mogły by być to mapy skalowane z przeglądarek takich jak zoomi.pl czy Google World, co zdaniem Sądu jest niedopuszczalne. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził o nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w punkcie drugim wyroku nastąpiło na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.