II SA/Sz 1196/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 16a ust. 1 – 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., poz. 992 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., Nr[...] , odmawiającą S. Ś. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą E. N.. Przedstawiony w uzasadnieniu powyższej decyzji odwoławczej stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. S. Ś. i w dniu [...] r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad siostrą E. N.. Wnioskodawca wskazał, że oprócz niego w skład rodziny wchodzą: B. N. (matka), Z. N. (brat), J. N. (siostra) oraz E. N. (siostra). Do wniosku dołączył szereg dokumentów, w tym: zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] dnia [...] r. wskazujące, że S. Ś. i został zarejestrowany jako bezrobotny od dnia [..] r. oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., Nr [...], zaliczające E.N do znacznego stopnia niepełnosprawności, wydane do dnia [...] r., zgodnie z którym, ustalony stopień niepełnosprawności datowany jest od [...] r. ze wskazaniem, że siostra wnioskodawcy wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze zacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto wnioskodawca dołączył świadectwo pracy z dnia [...] r. z którego wynikało, że stosunek pracy trwający od [...] r., ustał z upływem czasu, na jaki umowa została zawarta. Dołączył również oświadczenia o wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaświadczenie o dochodzie członka rodziny, uzyskane w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Według obliczeń podmiotu realizującego świadczenia, dochód członków rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym [...] , wyniósł miesięcznie, po przeliczeniu na osobę –[...] zł. Pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy z wnioskodawcą w dniu [...] r., z którego wynikało, że S. Ś. mieszka wspólnie i gospodaruje z matką B. (emerytką) oraz rodzeństwem siostrami E. i J. oraz bratem Z.. Rodzeństwo wnioskodawcy jest niepełnosprawne od dzieciństwa, otrzymuje z tego tytułu renty socjalne oraz zasiłki pielęgnacyjne i – na wniosek matki - ubezwłasnowolnione. Z kolei wnioskodawca ma żonę oraz [...] -letnie dziecko, którzy mieszkają w innej miejscowości. Osobą wymagającą opieki jest Z. N., ale taką opiekę sprawuje nad nim matka, natomiast siostry z niedorozwojem umysłowym, bardzo dobrze sobie radzą ze wszystkimi pracami w gospodarstwie domowym. Matka zajmuje się stroną finansową. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5, art. 16, art. 16a, art.17, art. 24 ust. 3a, 3b, 4 oraz art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił S. Ś. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą E. N.. Organ uzasadniając decyzję odmowną wyjaśnił, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek wymienionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, od których uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a mianowicie: - przekroczył kryterium dochodowe, które na osobę w rodzinie nie może przekroczyć kwoty [...] zł, zaś dochód ten w przypadku wnioskodawcy wyniósł [...]zł, - nie zrezygnował z pracy, ponieważ od [...] r. i nadal, jest zarejestrowany w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna, - w myśl Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie jest osobą, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny – sprawowania opieki na rodzeństwem, gdyż taki obowiązek spoczywa na matce – B. N. Nadto, w oparciu o wywiad środowiskowy organ stwierdził, że osoba, na którą wnioskodawca stara się o specjalny zasiłek opiekuńczy, nie wymaga stałej i długotrwałej pomocy, ponieważ jest ona zdolna do samoobsługi, a także wykonuje niezbędne czynności dla siebie i innych domowników w gospodarstwie domowym. S. Ś. złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania, odnosząc się do kwestii rejestracji jako osoba bezrobotna, S. Ś. wyjaśnił, że w [...] r. zorientował się, że matka B. N. nie jest już w stanie opiekować się trójką rodzeństwa i z tego powodu postanowił złożyć wypowiedzenie (umowy o pracę), żeby móc się zajmować rodzeństwem. Jak argumentował, kiedy dowiedział w ośrodku pomocy społecznej o procedurach i terminach, załatwienia sprawy, zmuszony był zarejestrować się w urzędzie pracy, żeby objęto go ubezpieczeniem (zdrowotnym). O powyższym wnioskodawca poinformował pracownika opieki społecznej. Istotną sprawą jest - jak zauważył – że [...] –letnia matka sama potrzebuje opieki. Wystąpił o przyznanie świadczenia na siostrę, gdyż tak zasugerowała mu osoba, od której pobrał formularze do wniosku. Dodał, że pracownik socjalny, który przeprowadzał wywiad środowiskowy zna sytuację, a ośrodek pomocy społecznej dysponuje orzeczeniami lekarskimi wszystkich członków rodziny. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Kolegium za trafny uznało argument organu pierwszej instancji, że S. Ś. nie spełnił jednej z ustawowych przesłanek z art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. Ze świadectwa pracy przedstawionego przez odwołującego się wynika, że przyczyną utraty zatrudnienia było ustanie stosunku pracy, po upływie czasu, na jaki umowa została zawarta. Zdaniem Kolegium, nie mamy tutaj do czynienia z rezygnacją z zatrudnienia, co najwyżej z jego niepodejmowaniem. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że podczas wywiadu, mającego zweryfikować okoliczności dotyczące spełnienia wymogów do przyznania przedmiotowego świadczenia, pracownik socjalny ustalił, że E. N., podobnie jak jej siostra J., to osoba z niedorozwojem umysłowym, ale bardzo dobrze radząca sobie ze wszystkimi pracami w gospodarstwie domowym i nie wymagająca pomocy w czynnościach dnia codziennego. Zdaniem Kolegium, nie istnieje konieczność sprawowania nad nią opieki w takim zakresie, który uniemożliwiałby wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia. Organ argumentował dalej, że na gruncie art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wystarczy powołanie się na "niepodejmowanie zatrudnienia", tak jak ma to miejsce w przypadku ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ww. ustawy), ale musi istnieć bezpośredni i wyraźny związek między koniecznością sprawowania opieki, a "rezygnacją" z zatrudnienia, aby można było uznać, że osobie sprawującej opiekę przysługuje prawo do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że nie jest do końca jasne i nie wynika to z uzasadnienia decyzji z dnia [...] ., jakie dochody wziął pod uwagę organ pierwszej instancji ustalając prawo wnioskodawcy do przedmiotowego świadczenia oraz dlaczego nie ustalił dochodu żony wnioskodawcy, gdyż zarówno ona jak i jej syn stanowią rodzinę osoby sprawującej opiekę, chociaż nie zamieszkują razem. Biorąc pod uwagę brak wymaganej wyżej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, Kolegium uznało, że nie istnieje potrzeba wyjaśnienia kwestii dochodu i dlatego utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję pomimo dostrzeżonego braku w jej uzasadnieniu. S. Ś. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] r. W uzasadnieniu skargi, S. Ś. zakwestionował stanowisko organu odwoławczego o braku spełnienia przez niego przesłanek wymienionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, od których uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Według strony, organ winien wyliczyć dochód, biorąc pod uwagę dochody siostry E. N. ([...] zł miesięcznie) oraz wnioskodawcy. Wyliczony w ten sposób dochód nie przekroczy kryterium ustawowego. Skarżący podał, że nie rezygnuje z pracy i nadal jest zarejestrowany w urzędzie pracy, do czego prowadzą – jego zdaniem – procedury w urzędach. Odniósł się do podnoszonej przez organy kwestii samodzielności E. N., ustalonej na podstawie wywiadu środowiskowego, że siostra pomimo niedorozwoju umysłowego dobrze sobie radzi ze wszystkimi pracami w gospodarstwie domowym i nie wymaga pomocy w czynnościach dnia codziennego. Skarżący argumentował, że wydane zostało orzeczenie przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, na podstawie opinii psychologicznej z dnia [...] r. (kopia pisma dołączona do skargi). Z opinii tej wynika, że E. N. jest osobą trwale i znacznym stopniu niepełnosprawną. Aktualny stan psychofizyczny, rozlegle trudności w funkcjonowaniu poznawczym, społecznym i emocjonalnym sprawiają, że wymaga stałej opieki i pomocy osób drugich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę S. Ś. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do jej zmiany w trybie uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. Ś. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r., Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Lipian, przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Mocą decyzji organu pierwszej instancji odmówiono S. Ś. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą E. N.. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), a szczególności art. 16 a tej ustawy. Regulację prawną w powołanym zakresie dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529), ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przedmiotowe świadczenie przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, tj. kwoty 623 zł. W świetle powołanej wyżej regulacji prawnej, zasadnie organy przyjęły, że jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Omawiany wymóg, z art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest spełniony, w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jaki przewiduje art. 17 ww. ustawy, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. W aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn.akt IV SA/Wr 668/13; z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 798/13, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla przykładu należy zauważyć, że wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zarówno w sytuacji, gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują, jak i nie podejmują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżnia zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Wykładnia systemowa ustawy nakazuje zatem zweryfikować językowe znaczenie zwrotu "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Skoro ustawodawca w jednym akcie normatywnym regulującym różne świadczenia rodzinne przewidział przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia" i nie wprowadził tej przesłanki w regulacji specjalnego zasiłku opiekuńczego, to przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia" powinna być interpretowana ściśle z faktem rezygnacji z faktycznie istniejącego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1354/13, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest także odwołanie się do treści art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym ustawodawca sformułował na potrzeby tej ustawy definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", rozumianego jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do którego to pojęcia odwołuje się art. 16 a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ściśle należy zatem wiązać się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 123/10, LEX nr 594975). Istotne znaczenie będą miały w takiej sytuacji okoliczności i powody, które winny pozostawać w związku przyczynowym i czasowym między ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, kwestią bezsporną jest, że ostatnie zatrudnienie skarżącego S. Ś. przypadło na okres od [...] r. i, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych świadectwa pracy z dnia [...] r., ww. stosunek pracy ustał z upływem czasu, na jaki umowa została zawarta (art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy). S. Ś zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] r., jako bezrobotny i nadal pozostaje zarejestrowany w ewidencji tego urzędu. Skarżący nie wykazał przy tym, że kontynuowanie stosunku pracy zawartego uprzednio na czas określony było możliwe, ale właśnie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dalej jej nie podejmował, co mogłoby potwierdzić, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia w znaczeniu ustawowym. Mając powyższe na uwadze, prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że brak było spełnienia wymaganej ustawą przesłanki rezygnacji z istniejącego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro stosunek pracy skarżącego ustał z końcem [...] r. na skutek upływu terminu, na jaki umowa o pracę była zawarta, to w ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, zdarzenie to nie mogło być potraktowane, jako pozostające w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą E. N., która w tym samym czasie poddana była opiece matki B. N.. Nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, podnoszona przez skarżącego kwestia aktualnego złego stanu zdrowia mamy i potrzeby sprawowania opieki nad resztą rodzeństwa. Jest to jak wynika z treści skargi, dla skarżącego istotna sprawa życiowa, jednakże nie mogła być uwzględniona przez organy rozstrzygające w sprawie przedmiotowego świadczenia, z tego względu, że dotyczy sfery pozaprawnej. Przesłanki uwzględniające przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały wyraźnie określone w art. 16 a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co istotne muszą one wystąpić łącznie, brak chociażby jednej z nich, skutkować będzie odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. Zatem wystarczającym powodem do rozstrzygnięcia w sposób prezentowany w decyzji organu pierwszej instancji, był brak spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki ustawowej "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd zauważa, że niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podniósł, w ślad za organem pierwszej instancji, kwestię samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym siostry wnioskodawcy oraz kwestię wyliczenia dochodu osób, które organ pierwszej instancji winien uwzględnić, sprawdzając spełnienie kryterium dochodowego (art. 16 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Skoro jednak nie została spełniona pierwsza z przesłanek eksponowanych przez organy (rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną), to już z tego względu nie mogła odnieść zamierzonego skargą skutku argumentacja skarżącego, co do osób i ich dochodów, które należałoby uwzględnić w wyliczeniu, mającym doprowadzić do ustalenia, czy zostało spełnione w sprawie ustawowe kryterium dochodowe. Z tych samych względów, wpływu na wynik sprawy nie mogły odnieść argumenty skarżącego, sformułowane w oparciu o opinię psychologiczną, przeciwko twierdzeniom organów, co do braku konieczności sprawowania opieki nad E. N., w zakresie, który uniemożliwiałby skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Reasumując Sąd przyjął, że organy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego o braku podstaw do przyznania S. Ś. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro już tylko brak spełnienia ustawowej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, uniemożliwiał pozytywne rozpatrzenie wniosku, a jednocześnie sposób prowadzenia tego postępowania przez organy nie budził wątpliwości Sądu, iż był zgodny z regułami postępowania administracyjnego. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.