II SA/Sz 1312/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...] Burmistrz odmówił A. C. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowanej opieki nad matką. Jako przyczynę odmowy organ podał, iż przedmiotowe świadczenie nie przysługuje, bowiem nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką Z.N. Od powyższej decyzji A. C. wniosła odwołanie twierdząc, że jest krzywdząca, bowiem spełnia wszystkie kryteria stanowiące podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że jej matka jest osobą bardzo chorą, wymagającą całodobowej opieki. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16a ust. 1, 2 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 16a ust. 2 powołanej wyżej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego, tj. w przeliczeniu na osobę [...] zł. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że łączny dochód sześcioosobowej rodziny wnioskodawczyni, w tym pozostającej pod jej opieką matki, wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i jest niższy od kryterium dochodowego wynikającego z powołanego wyżej art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z akt sprawy, niepełnosprawność Z. N. istnieje od 2001 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 czerwca 2002 r. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że A. C. z dniem 19 marca 2010 r. na swój wniosek utraciła status osoby bezrobotnej i w okresie od dnia 19 marca 2010 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Przed tym okresem skarżąca nie pracowała. Zdaniem organu odwoławczego w tych okolicznościach stwierdzić należało, że mimo spełnienia przesłanki kryterium dochodowego, w niniejszej sprawie po stronie skarżącej nie wystąpiła przewidziana w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", warunkująca przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca nigdy bowiem nie pracowała, nie mogła więc zrezygnować z wykonywania pracy. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnym brzmieniu przyznają prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie osobom, które przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w art. 16a ust. 1 ustawy, rezygnują z zatrudnienia. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące do dnia 1 stycznia 2013 r. dawały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również osobom, które "nie podejmowały zatrudnienia" z uwagi na potrzebę opiekowania się osobą, w stosunku do której występował obowiązek alimentacyjny. Art. 16a ww. ustawy takiej możliwości nie przewiduje. Powyższą decyzję A C. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniosła w niej, iż przed przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego posiadała status osoby bezrobotnej. Jednak przechodziła różne kursy i szkolenia mające umożliwić jej podjęcie pracy. W tym czasie stan zdrowia jej matki uległ zdecydowanemu pogorszeniu, co uniemożliwiło jej podjęcie pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W związku z tym zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia [...] r. zostało jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne, które pobierała od 19 marca 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. Pozbawienie jej tego świadczenia, i odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego spowodowało pogorszenie jej sytuacji materialnej, co uważa za krzywdzące. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium dała podstawę do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, o które skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 12 lipca 2013 r. uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powyższej nowelizacji ustawodawca ustanowił specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie, występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie ustanowiono zasady i kryteria przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego i dokonano istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie niesporne jest, iż matka skarżącej Z. N. na mocy orzeczenia z dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, od 21 czerwca 2002 r. na stałe, ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, oraz że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonego w art. 16a ust.2 ww. ustawy. Niesporne jest także, iż skarżąca przed dniem 1 lipca 2013 r. z tytułu opieki nad matką pobierała świadczenie pielęgnacyjne, w związku z czym z dniem 19 marca 2010 r. utraciła, na swój wniosek, status osoby bezrobotnej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które pobierała skarżąca wygasło z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji - w ocenie sądu - organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie uwzględniając faktu, że skarżąca przed dniem 1 lipca 2013 r. z tytułu opieki nad matką pobierała świadczenie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca w dniu 12 lipca 2013 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach kontynuowania sprawowanej opieki, albowiem z uwagi na dokonaną nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które w celu sprawowania opieki z własnej inicjatywy i w ścisłym związku czasowym z orzeczeniem niepełnosprawności osoby podopiecznej rozwiązują stosunek pracy. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy bowiem rozumieć, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z art. 69 Konstytucji RP w zakresie opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie świadczenia na nowych zasadach pozostaje w ścisłym związku z kontynuacją pomocy udzielanej niepełnosprawnej osobie bliskiej, w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż faktyczna kontynuacja sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania jej w poprzednim stanie prawnym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z rezygnacją ze statusu osoby bezrobotnej, należy traktować jako równoznaczną z rezygnacją z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, w rozumieniu przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie rozumienia tego przepisu w sposób wskazany przez Kolegium prowadziłoby min. do absurdalnej sytuacji, że wnioskodawczyni, chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, musiałaby uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek pracy w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, nie służy też dobru osoby niepełnosprawnej i wspomnianym wartościom konstytucyjnym. Wprawdzie warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest "rezygnacja z zatrudnienia", jednakże należy zwrócić uwagę, iż ustawa nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia. Stosując wykładnię językową nie można wykluczyć z zakresu pojęciowego powyższego terminu również sytuacji polegającej na nie podejmowaniu zatrudnienia. Zdaniem Sądu, w ocenie niniejszego przypadku winna być uwzględniona wykładnia celowościowa art. 16a, odwołująca się do celu tego przepisu. W świetle art. 2 i art. 69 Konstytucji RP, celem nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego; prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, skoro istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność, potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Z tych względów - zdaniem Sądu – uznać należy, iż fakt przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed 1 lipca 2013 r. wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem tego przepisu co świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji. Należy też dodać, iż podobne stanowisko WSA wyrażał już w innych wyrokach (sygn. II SA/Sz 936/13, II SA/Sz 1035/13, II SA/Sz 1161/13), dotyczących podobnego stanu faktycznego. Z tych względów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.