I OSK 2298/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1416/11 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. S.A. z siedzibą w G. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym. Wojewoda Katowicki na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. - zwanej dalej "ustawą" ) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), dnia [...] stycznia 1994 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyki [...] w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w G. przy ul. K., oznaczonego jako działki nr [...], obręb Gliwice o łącznej pow. [...] m² oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. G. Zakład Elektroenergetyczny S. A. w G., pismem z dnia [...] lutego 2007 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...] (wydzielonych z działki nr [...]) oraz nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), wskazując na art. 8 ustawy. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozpatrzenia roszczeń z art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.). Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Wskazał, że Prezydent Miasta G. do chwili obecnej nie przedłożył zawartych w formie aktów notarialnych umów o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności garaży, ani innych dokumentów ustanawiających powyższe prawa. Wobec wniosku V. S. A. z siedzibą w G. (następca prawny G. Zakładu Elektroenergetycznego S. A. w G., dalej skarżąca spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], po jego rozpatrzeniu, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. Minister Infrastruktury rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy wskazał, że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części odnoszącej się do działek nr [...], [...] i [...], zabudowanych garażami, uzależnione jest od rozpatrzenia roszczeń wynikających z art. 211 ugn. Wnioski o nabycie garaży nie zostały jeszcze rozpoznane przez sąd cywilny. Minister zaznaczył, że roszczenie z art. 211 u.g.n. o nabycie garażu i użytkowania wieczystego gruntu jest roszczeniem cywilnoprawnym. Skoro tak to najemca garażu, w sytuacji odmowy zawarcia przez Prezydenta Miasta G. umowy o przeniesieniu własności garażu i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, winien wystąpić do sądu powszechnego, aby ten zobowiązał ów organ do złożenia oświadczenia woli o oddaniu przedmiotowych gruntów w użytkowanie wieczyste i przeniesieniu na jego rzecz własności garażu. Minister zważył, że rozpatrzenie sprawy nabycia praw do garaży i gruntu we właściwym postępowaniu cywilnoprawnym umożliwi rozstrzygnięcie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Jego zdaniem, rozstrzyganie w przedmiocie ww. roszczeń ma pierwszeństwo przed oceną legalności decyzji organu wojewódzkiego. Wynika to bowiem z tego, że art. 8 ustawy (obecnie art. 211 u.g.n.), stanowił lex specialis w stosunku do przepisu art. 2 ustawy i roszczenia z niego wynikające nie mogą być przez organ nadzorczy pominięte. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki organ odwoławczy stwierdził, że są one nieuzasadnione. Minister wykluczył swoją właściwość do samodzielnej oceny czy zostały naruszone prawa osób trzecich, skoro w tym zakresie do oceny tych praw jest władny jedynie sąd powszechny. Jego zdaniem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w przedmiotowej części jest uzależnione od rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie roszczeń wynikających z art. 211 u.g.n. Rozpatrzenie tych roszczeń w trybie cywilnoprawnym uznać więc należy za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i dopóki nie zostanie ono rozstrzygnięte zasadnym jest zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie roszczeń w trybie cywilnoprawnym, jako zagadnienie wstępne stanowi w niniejszej sprawie przesłankę zawieszenia postępowania. Wnosząc o jego uchylenie w uzasadnieniu skargi podniosła, że organ winien sam ocenić, czy decyzja uwłaszczeniowa naruszała prawa osób trzecich – najemców garaży. Zdaniem skarżącej spółki uprzednie rozstrzygnięcie cywilnoprawnych roszczeń osób trzecich nie stanowi przeszkody dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Skarżąca spółka dodała, że podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji istnieje nawet wówczas, gdy najemcy garaży nie skorzystają z prawa do uwłaszczenia, lub gdy ich wnioski okażą się bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. uwzględnił skargę albowiem uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem odpowiednio przepisów art. 97 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji rozpatrując kwestię czy rozstrzygnięcie cywilnoprawnych roszczeń osób trzecich - najemców garaży wynikających z art. 211 u.g.n., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej wyżej opisanych działek, doszedł do wniosku, że ustalenie tych roszczeń nie miało znaczenia dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, gdyż wnioski o nabycie garażu nie zostały złożone w toku postępowania uwłaszczeniowego, ani też w dniu wydania tej decyzji. Decyzja uwłaszczeniowa wydana została przez organ w 1994 r. tymczasem wnioski o nabycie garaży zostały złożone do organu w 2000 r. (pismo Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]). Sąd I instancji dokonując charakterystyki postępowania o stwierdzenie nieważności zaprezentował pogląd, że organ orzekający nie jest władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania, organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc, badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 968/10 ; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 25/11). Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08). Sąd I instancji wskazał, że art. 2 ust 1 zd. 2 ustawy nie dotyczy osób, o których mowa w art. 211 u.g.n. W ocenie Sądu, niewątpliwie chodzi tu między innymi o prawa osób, o których mowa w art. 8 ustawy (obecnie art. 211 u.g.n.). Takie uregulowanie oznacza między innymi, że grunty na których wybudowano garaże, będące w zarządzie osób prawnych w dniu 5 grudnia 1990 r., nie stały się z tym dniem przedmiotem ich użytkowania wieczystego, ale dotyczy to sytuacji, gdy organ właściwy w sprawach uwłaszczenia na podstawie ustawy pominął zgłoszone przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej konkurencyjne roszczenia o nabycie garaży (w dacie wydania kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej z 1994 r. roszczenia o nabycie miały oparcie w art. 8 ustawy). Sąd I instancji po analizie treści art. 211 ust. 2 u.g.n., stwierdził, że zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności garażu w wyniku uwzględnienia przez Skarb Państwa lub gminę roszczenia najemcy garażu nie następuje w formie decyzji i ma charakter konstytutywny. Wobec czego, umowa ta nie oddziałuje na legalność decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu zaistniała sytuacja odwrotna. W przypadku, gdy wnioski najemców garaży oparte o przepis art. 211 u.g.n. zostały złożone po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, to wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej stanowi zagadnienie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie roszczeń garażowiczów (postępowania cywilnego). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju). Zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z zm., dalej p.p.s.a.) organ zrzucił wyrokowi z dnia 17 maja 2012 r. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29.09.1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. – dalej ustawa) w związku z art. 8 ust. 1 tej ustawy i art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1010r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej u.g.n.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż roszczenie z art. 8 ustawy (obecnie art. 211 u.g.n.) nie stanowi praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) .p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., art. 211 ust. 1 ugn i art. 2 ust. 1 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie roszczeń z ww. art. 211 nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej, uzasadniającego jego zawieszenie; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich przesłanek zawieszenia postępowania nadzorczego, a tym samym rozpatrzenie sprawy z pominięciem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Skarżąca spółka zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...], w którym organ orzekł o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyki [...] w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w G. przy ul. K., oznaczonego jako działki nr [...], obręb G. o łącznej pow. [...] m² oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, zwanej dalej decyzją uwłaszczeniową. Podstawą ustawową decyzji uwłaszczeniowej był art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. - zwanej dalej "ustawą". Motywem odmowy podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej było to, że wnioski o nabycie garaży na działkach nr [...] i nr [...] (wydzielonych z działki nr [...]) oraz nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) nie zostały rozpatrzone, a tym samym nie zostały rozpatrzone roszczenia wynikające z art. 211 u.g.n. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 p.p.s.a. I tak zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy w związku z art. 8 ust. 1 tej ustawy i art. 211 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) .p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., łącząc te ostatnie naruszenia z wyżej wskazanymi przepisami prawa materialnego. W związku z tak sformułowanymi zarzutami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się bezpośrednio z zarzutami naruszenia prawa materialnego; zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędna wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 i art. 2 ust. 2 ustawy, przyjęta przez Sąd I instancji w konsekwencji spowodowała uznanie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie roszczeń na podstawie art. 211 u.g.n. (wcześniej – art. 8 ustawy) nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej, uzasadniającego zawieszenie postępowania nadzwyczajnego. Z tego powodu, Naczelny Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Zwłaszcza, że zagadnienie wstępne też stanowi pewną kwestię materialno-prawną, pojawiającą się w toku załatwiania sprawy administracyjnej. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia relacji pomiędzy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29.09.1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 8 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie tej relacjami ma wpływ na stanowisko w spornej kwestii, czy roszczenie najemcy garażu oparte o art. 8 ustawy stanowi prejudykat dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Kwestia relacji między przywołanymi przepisami była już przedmiotem pogłębionej analizy w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poglądy w kwestii relacji pomiędzy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29.09.1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 8 ust. 1 tej ustawy są ugruntowane i orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni je podziela. Pozostaje wskazać na najważniejsze ustalenia w tym zakresie. Należy przypomnieć, żeTrybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. (sygn. akt W 10/91, OTK 1992/2/36) uznał, iż przepis art. 8 stanowi lex specialis w stosunku do przepisu zawartego w art. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy obu artykułów dotyczą dwóch różnych kategorii podmiotów i dlatego wzajemnie się nie wykluczają. Do stanowiska tego kilkakrotnie nawiązywał Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny. Na szczególną uwagę w niniejszej sprawie zasługują poglądy wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia z dnia 16 lutego 1993 r. (sygn. akt III CZP 68/92, OSNCP 1993, z. 7-8, poz. 133). W uchwale stwierdzono, że wprowadzone powołanymi wyżej przepisami art. 2 i 8 ustawy uregulowanie oznacza, iż państwowa osoba prawna nie stała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym gruntu zajętego pod budowę garażu w sytuacji, gdy nabycie takie naruszało prawa osób trzecich. Takiemu rozumowaniu nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że wspomniana osoba prawna legitymuje się wydaną w tym zakresie prawomocną decyzją administracyjną wojewody, bowiem decyzja ta - jak i dokonany na jej podstawie wpis do księgi wieczystej - mają jedynie charakter deklaratoryjny. W uchwale z dnia 19 marca 1998r. (sygn. akt II CZP 3/98, OSNC 1998, z. 10, poz. 152 ) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że istnienie decyzji uwłaszczeniowej wcale nie powoduje wygaśnięcia roszczenia, określonego w przepisie art. 8 ustawy (obecnie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a w razie sporu o jego istnienie, przesądza o tym wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu Najwyższego oznacza to, że wyrok sądu cywilnego wydany w sprawie o zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli o ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz osoby, która spełnia przesłanki wymienione w przepisie art. 211 u.g.n., stanowi zagadnienie wstępne - w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania administracyjnego nadzwyczajnego. Powyższe poglądy znajdują odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2003 r. (sygn. akt I SA 546/01, cbois ) NSA przyjął, że art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 powołanej ustawy i z tego względu konstrukcja przekształceń własnościowych odnoszących się do uwłaszczenia zakłada pierwszeństwo rozstrzygnięcia o prawach osób trzecich przed uwłaszczeniem osób prawnych (por. też wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. (sygn. akt I OSK 413/0, cbois ). Konsekwencją akceptacji powyższych poglądów prawnych jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie przyjął, iż rozstrzygnięcie o roszczeniu cywilnoprawnym z art. 211 u.g.n. (wcześniej art. 8 ustawy) nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby stanowić przesłankę do zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Przyjmując, że zagadnienie wstępne stanowi pewną kwestię materialno-prawną, pojawiającą się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, bez której rozstrzygnięcia nie można załatwić sprawy administracyjnej, i której rozstrzygnięcie należy do właściwości sądu lub innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne, uznać należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Katowickiego nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r., zagadnieniem wstępnym jest orzeczenie o istnieniu roszczenia z art. 8 ustawy. Stwierdzenie w wyroku sądu cywilnego o istnieniu roszczenia, o którym mowa w art. 8 ustawy, będzie bowiem przesądzać o wadliwości decyzji, której unieważnienia domaga się T. S. A. z siedzibą w G. (wcześniejsza nazwa spółki: V. S. A.) w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...] (wydzielonych z działki nr [...]) oraz nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]). Wobec powyższego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. w związku z wadliwą wykładnią art. 2 ustawy w zw. z art. 211 u.g.n. należy uznać za trafny. Zgodzić się należy także z zarzutem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wpływu rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności roszczeń opartych na powołanym art. 211 u.g.n. na ustalenie kręgu stron postępowania nadzorczego w przedmiocie oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej, co wskazuje na uchybienie regułom określonym w art. 133 § 1 p.p.s.a., oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji, za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Stwierdzając, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, bowiem uchybienia procesowoprawne są konsekwencją naruszeń prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznać skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Stwierdzając, iż zarzut naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nietrafny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., oddalił skargę. W sprawie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając kwoty: wpisu od skargi kasacyjnej ([...] zł) i wynagrodzenia dla reprezentującego skarżącego przed NSA w wysokości ¾ minimalnej składki ([...] zł).