II SAB/Kr 78/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. M. i S. M. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku S. M. i S. M. z dnia 5 lipca 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza "T" S.A. w K. grzywnę w wysokości 200 zł (dwieście złotych); IV. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżących S. M. i S. M. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. S. M. i S. M. wezwali "T" S.A. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia na rzecz przedsiębiorstwa odpłatnej służebności przesyłu, dotyczącej posadowionych urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości stanowiącej ich własność, położonych w S. nr ew. [...] . Jednocześnie, w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 , art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198) wystąpili o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi, "T" S.A. Oddział w K. podał, że urządzenia posadowione na działce [...] w S. stanowią fragment linii niskiego napięcia wybudowanej w roku 1981 na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów oraz linii wysokiego napięcia relacji: [...], oddanej do eksploatacji w 1966 r. na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Wskazał również, że na podstawie art. 292, 172 kc przedsiębiorstwo nabyło służebność przez zasiedzenie uzyskując tytuł prawny do korzystania w tym zakresie z nieruchomości, dlatego roszczenia związane z ponoszeniem przez "T" S.A. Oddział w K. jakichkolwiek kosztów związanych z wynagrodzeniem za korzystanie z nieruchomości są bezpodstawne. Pismem z dnia 29 lipca 2013 r. S. M. i S. M. ponownie wezwali przedsiębiorstwo o udostępnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce będącej ich własnością, w szczególności o przedłożenie decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji tych urządzeń na ww działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budowy, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). Wskazali również, że pokryją koszty wykonani i przesłania kserokopii. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. "T" S.A. Oddział w K. podał, że wniosek jest sformułowany zbyt ogólnie, co uniemożliwia Spółce zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.. W związku z powyższym zwrócono się o sprecyzowanie wniosku ze wskazaniem nazwy organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania, ew. wskazania poprzedników prawnych wnioskodawców, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych oraz ówczesnego oznaczenia tejże nieruchomości. W odpowiedzi z dnia 29 sierpnia 2013 r. S. M. i S. M. powtórzyli treść wniosku z dnia 29 lipca 2013 r. W piśmie z dnia 12 września 2013 r. "T" S.A. Oddział w K. podał że do chwili dokładnego wskazania oczekiwanych dokumentów nie jest możliwe stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty do których odnosi się wniosek. W związku z powyższym nie jest możliwe zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej. S. M. i S. M. złożyli skargę na bezczynność "T" S.A. z siedzibą w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 5 lipca 2013 w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust.1 ww. ustawy. W związku z powyższym wnieśli o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie. Podali, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca nie związana jest jakimkolwiek terminem do jej wniesienie. Skarga na bezczynność jest skutecznie wniesiona, aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. akt II FSK 2020/08). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej oprócz władz publicznych są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. "Zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są zatem "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada więc na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Wskazali, że bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa, przy czym udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania kpa jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji. Strona skarżąca podniosła, że zarówno we wniosku z dnia 5 lipca 2013 r., jak również we wniosku z dnia 29 lipca 2013 r. w sposób wyraźny została wskazana forma i sposób oczekiwanego rozpatrzenia wniosku. Natomiast do chwili sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę "T" S.A. Oddział w K. podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wnioskowane przez skarżących dokumenty, wytwarzane przy realizacji urządzeń energetycznych stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zatem trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. I OSK 2984/12, I OSK 2154/11, I OSK 1987/11). Skoro w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dostępu dokumentacji (por. art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy) przepisy udip winny ustąpić pierwszeństwa przepisom szczególnym. Wskazała spółka, że nawet gdyby przyjąć, iż regulacje zawarte w udip winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, to i tak skarga nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 udip do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej - bez sprecyzowania wniosku nie jest możliwym stwierdzenie, czy uczestnik takie dokumenty posiada. Zgodnie bowiem z §10 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych – jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia. Skoro zaś przedsiębiorstwo nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie sprawdzić czy dokumenty te posiada. W przypadku bowiem inwestycji liniowych dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane były dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, przez różnego rodzaju organy administracji, a inwestorami i wykonawcami były różnego rodzaju podmioty. W międzyczasie zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele. Nadto, również archiwa wymagają sprecyzowania żądanych informacji. W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2014 r. skarżący podali, że wskazana we wniosku dokumentacja jest wystarczająco precyzyjna, aby przedsiębiorstwo mogło ją udostępnić. Dodali, że nie mają możliwości uzyskania wnioskowanych informacji w innym trybie, nie posiadają bowiem wiedzy pozwalającej na dokładną identyfikację dokumentacji oraz organów, które ją wytworzyły. Wedle skarżących dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi jest dokumentacją, do której dostępu gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajduje się ona w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek (por. IV SA/Po 54/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem z dnia 28 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji. Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. "T" S.A. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie (chyba że podmiot zobowiązany) nie jest w posiadaniu tej informacji. Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę teza o tym, że udostępnienie żądnej informacji może nastąpić tylko w trybie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym z dnia 14 lipca 1983 r. pozostaje zupełnie nieweryfikowalna i nie była wcześniej skarżącym prezentowana i wyjaśniana. Obecne zaś twierdzenie, że żądane materiały stanowią zasób archiwalny kłóci się absolutnie z przyjmowanym jednocześnie stanowiskiem co do niemożności określenia przedmiotu żądania skarżących. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W ocenie tej należy uwzględnić znaną Sądowi z urzędu okoliczność, że prezentowane przez "T" poglądy o braku podstaw stosowania wobec niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej były poddane negatywnej ocenie sądów administracyjnych w bardzo wielu już sprawcach. Żadnego też usprawiedliwienia nie miało żądanie sprecyzowania wniosku jako zbyt "ogólnikowego", skoro wszystkie dane dotyczące nieruchomości, na której posadowione są urządzenia, były we wniosku podane. Kolejne monity skarżących nie doprowadziły do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami. W opisanej sytuacji należało przyjąć, zwłaszcza przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostepnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność "T" S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w wyroku, uznając wysokość wymierzanej grzywny za dostateczną na obecnym etapie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy .