II OSK 559/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 277/14 w sprawie ze skargi A. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 277/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę A. D. i M. D., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), odmówił nakazania M. i A. małż. D. zmiany kierunku odpływu wód opadowych z terenu działki położonej w K. przy ul. [...] i przywrócenia poprzedniego stanu gruntu na działce nr [...]. Podstawą wydania ww. rozstrzygnięcia było przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego dokonano oględzin nieruchomości, a także uzyskano stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie kwestii związanych z pękniętymi fundamentami garażu znajdującego się na działce nr [...]. W oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ I instancji przyjął, że właściciele działki nr [...], małżonkowie D., nie podnieśli rzędnej terenu w stosunku do działek sąsiednich; nie wykazano zmiany stanu wody na gruncie i jej odpływu; nie stwierdzono wystąpienia szkód na terenie działki nr [...]. W takim stanie faktycznym organ I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności, bez konieczności przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Odwołanie od ww. decyzji złożył H. C.. Zaskarżoną decyzją SKO w K. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania dowodowego w sprawie prowadzonej w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jest ustalenie, czy dokonana została zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej bądź też kierunku odpływu ze źródeł, oraz czy ta zmiana oddziałuje negatywnie na grunty sąsiednie, a zatem czy występuje związek przyczynowy między działaniami właściciela nieruchomości a zmianą stanu wody na gruncie – w sposób powodujący szkodę dla gruntów sąsiednich. W jego ocenie, w niniejszej sprawie wymagane były wiadomości specjalne. H. C. wyraźnie bowiem wskazywał na uchybienia osób dokonujących oględzin i przedstawił swoje spostrzeżenia dotyczące działań M. D. powodujących szkodę w jego majątku. Tymczasem organ I instancji nie dokonał analizy uwarunkowań związanych z terenem i mogącą wystąpić zmianą stosunków wodnych. Odmowa przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie została zaś należycie uzasadniona. Powołując się na zaprezentowany w wyroku NSA w sprawie II OSK 1026/07 pogląd, Kolegium stwierdziło, że do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest konieczne stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej potencjalnej możliwości powstania szkody na skutek większych opadów czy roztopów. Zdaniem organu odwoławczego, ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. Jednocześnie wskazano na art. 30 Prawa wodnego dopuszczający zmianę stosunków wodnych na gruncie poprzez umowne ich ukształtowanie. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. D. i M. D.. Zdaniem skarżących, zebrany niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał Prezydentowi Miasta K. na ustalenie faktów istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących, z uwagi na treść przepisu art. 78 § 2 K.p.a., organ I instancji nie był zobligowany do uwzględnienia wniosku H. C. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, ponieważ opinia ta dotyczyłaby okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (por. wyroki WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1887/12 oraz WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 639/12). Dodatkowo skarżący podnieśli, że niniejsza sprawa ma charakter sporu sąsiedzkiego. Odnośnie zarzutu podwyższenia gruntu działki, skarżący wyjaśnili, że sporny "kopiec" podwyższający zdaniem H. C. teren od strony południowo-zachodniej jest w rzeczywistości 15 cm klombem oddalonym od garażu o około 10 m, nie przewyższa on murku pod ogrodzeniem i nie ma możliwości przelewania wód opadowych na podjazd działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 277/14, uwzględniając skargę, wyjaśnił na czym polega istota zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdził, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Ponadto przywołał treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, akcentując, że w oparciu o ten przepis organ powinien ustalić czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie lub jej spływ na grunt sąsiedni, i czy takie działania szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dopiero w przypadku pozytywnych ustaleń możliwe jest wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie Sądu, organ I instancji należycie zgromadził materiał dowodowy i poddał ocenie wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na zastosowanie art. 29 ust. 3 ww. ustawy. Z uwagi na unormowania zawarte w Prawie wodnym nie można przyjąć, aby w każdej sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie, wymagane było uzyskanie opinii biegłego. Jeżeli przepisy prawa materialnego i prawa procesowego nie nakładają obowiązku zastosowania konkretnego środka dowodowego, to wybór właściwego środka dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Organ nie ma obowiązku nieograniczonego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a tylko w takim zakresie jaki jest niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wskazał, że strona nie zgadzając się z wynikami kontroli może we własnym zakresie zlecić wykonanie ekspertyzy celem podważenia dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają bowiem podmiotowi, którego zamiarem jest wykazanie istnienia okoliczności mających jego zdaniem istotne znaczenie w sprawie, przedłożenia własnych dowodów, zwłaszcza, gdy celem jest wykazanie błędnego działania organu. W niniejszej sprawie strona skarżąca pomimo odmiennego stanowiska takich działań nie podjęła. Sąd wyjaśnił, że nie kwestionuje samej konieczności udziału biegłego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a jedynie wskazuje, że konieczność taka jest uzależniona od konkretnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Pozyskanie wiedzy fachowej wymagane jest przede wszystkim w sytuacji gdy organ musi wskazać, w jaki sposób właściciel gruntu, który dokonał zmiany stanu wód ma zapobiegać szkodom w przyszłości. Nakazanie przez organ wykonania określonych urządzeń wymaga bowiem precyzyjnej znajomości ich działania, a do tego potrzebna jest specjalistyczna wiedza. W wytycznych dla organu odwoławczego Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ten przeprowadzi postępowanie odwoławcze mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W razie nieuzupełnienia materiału dowodowego, w oparciu o istniejące dowody ustali czy dokonana została zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej bądź też kierunku odpływu ze źródeł, oraz ewentualnie czy ta zmiana oddziałuje negatywnie na grunty sąsiednie, a zatem czy występuje związek przyczynowy między działaniami właściciela nieruchomości a zmianą stanu wody na gruncie - w sposób powodujący szkodę dla gruntów sąsiednich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały przesłanki pozwalające na wydanie decyzji kasacyjnej, choć zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i korespondującym na tym tle orzecznictwem NSA udział biegłego w sprawach z zakresu prawa wodnego jest konieczny, w szczególności gdy domaga się tego strona (w przedmiotowym postępowania strona wnosiła o powołanie biegłego); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 138 § 2 K.p.a., albowiem zgodnie z ustalonym stanem faktycznym konieczny był udział biegłego, a strona wnosiła o powołanie biegłego; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie przez WSA w Kielcach, wskazań w skarżonym wyroku, które są niemożliwe do wykonania bez wiadomości specjalnych i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. wymaga wykazania, że dotychczas przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zawiera istotne braki. Polega więc na ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym zakresie SKO w K., jako organ odwoławczy i strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że w tej sprawie to czy zachodzi hipoteza wynikająca z normy zawartej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymagało uzyskania przez organ opinii biegłego posiadającego wiedzę specjalną. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wyjaśnienie tej sprawy w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie było możliwe na podstawie samodzielnych ustaleń organu I instancji, tj. jedynie na podstawie map, oględzin i wyjaśnień stron, bo w ten sposób organ mógł ogólnie określić ukształtowanie terenu. Wbrew jednak temu stanowisku w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że przeprowadzone dotychczas postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i tym samym, że nie został wyjaśniony konieczny zakres postępowania. Ma rację Sąd I instancji, że nie w każdej sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie wymagane jest oparcie rozstrzygnięcia organu na sporządzonej opinii specjalistycznej. Taki bowiem obowiązek nie wynika wprost z przepisów Prawa wodnego. Mają i w tych sprawach zastosowanie ogóle reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Konieczność uzyskania specjalistycznej opinii musi być poparte określonymi ustaleniami wynikającymi w konkretnej sprawie. A przede wszystkim w sytuacji gdy z ustaleń organu wynika, że rzeczywiście doszło do zmian na gruncie, w wyniku której może dochodzić do naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Jednak w tej sprawie ustalenia organu I instancji były takie, że na działce właściciele działki nr [...], małżonkowie D., nie podnieśli rzędnej terenu w stosunku do działek sąsiednich; nie wykazano zmiany stanu wody na gruncie i jej odpływu; nie stwierdzono wystąpienia szkód na terenie działki nr [...]. Ma rację Sąd I instancji, że w takiej sytuacji brak było podstaw do powoływania przez organ biegłego w sprawie celem sporządzenia specjalistycznej opinii. Ponadto odnośnie istniejących uszkodzeń garażu nie jest też tak, że organ I instancji nie próbował wyjaśnić przyczyn tych uszkodzeń. W tym bowiem zakresie zwrócił się do wyspecjalizowanego organu, który wskazał, że istniejące uszkodzenia mogą być normalną konsekwencją zużycia budynku. Ponadto na uwagę zasługuje ponadprzeciętna szczegółowość protokołu z przeprowadzonych oględzin w dniu 8 marca 2013 r. Organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do jego treści i dokonanych przez organ I instancji szczegółowych sprawdzeń, w tym w odniesieniu do konkretnych kwestii podnoszonych przez H. C., które nie dawały podstawy do stwierdzenia, że na działce nr [...] doszło do zmian gruntu, które miałyby wpływ na zmianę stosunków wodnych na działce sąsiedniej nr [...]. Ponadto w aktach sprawy znajdują się protokoły z oględzin przeprowadzonych 14 stycznia 2013 r. i 22 kwietnia 2013 r. Organ I instancji dokonywał zatem stosownych ustaleń w różnych warunkach atmosferycznych, jednak za każdym razem nie stwierdził nieprawidłowości dających nawet w najmniejszym stopniu wątpliwość, czy w tej sprawie wymagane było powołanie biegłego. Ponadto w tej sprawie strona zarzucająca naruszenie stosunków wodnych nie wykazała aby doszło na działce nr [...] do zmian, które miałyby wpływ na zmianę stosunków wodnych na jej nieruchomości. Na tą chwilę brak jest zatem podstaw nawet do stwierdzenia istnienia związku przyczynowego, który dawałby podstawę do powiązania określonego stanu z zaistniałą szkodą. To wystąpienie takiego związku przyczynowego może dać dopiero podstawę do nałożenia określonych obowiązków wynikających z normy zawartej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W okolicznościach tej sprawy zebrany dotychczas materiał dowodowy nie dawał więc podstawy do powoływania przez organ biegłego. Trafnie też ocenił Sąd I instancji, że strona nie zgadzając się z wynikami kontroli może we własnym zakresie zlecić wykonanie ekspertyzy celem podważenia dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Nie zawiera również usprawiedliwiony podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przywołanie w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej konkretnego przepisu powinno w ramach jego wyjaśnienia nawiązywać do treści tego przepisu. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa zaś jakie standardy powinno spełniać uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować sformułowanych przez sąd administracyjny ocen, chyba że takie oceny zawierają istotne braki dające podstawę do stwierdzenia naruszenia wymogów dotyczących sporządzania uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W innym wypadku zarzut skargi kasacyjnej zawiera wadę konstrukcyjną, która uniemożliwia jego uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej zaś sprawie skarżący za pomocą ww. zarzutu próbują kwestionować treść wskazań Sądu I instancji, które wynikają z dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej dotyczącej legalności zaskarżonej decyzji. W kontekście art. 141 § 4 p.p.s.a. oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera w tym zakresie wyjaśnienie zastosowanej przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Wyjaśnienie ww. zarzutu nie koresponduje zatem z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz dotyczy stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym w tej sprawie o wyniku postępowania decydująca może być tylko opinia biegłego. Jednak jak już wyżej wskazano, dotychczas zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia konieczności oparcia rozstrzygnięcia przez organy administracyjne na podstawie opinii biegłego. Dotychczas bowiem nie wykazano aby właściciele działki nr [...] dokonali na niej takich zmian, które mogłyby świadczyć o istnieniu związku przyczynowego dającego powiązać stan ich nieruchomości ze szkodą na sąsiedniej działce nr [...], a tym samym podstawę do nałożenia określonych nakazów w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.