I OSK 2307/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 253/14 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 maja 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 253/14, po rozpoznaniu skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 listopada 2013 r. Nr [...]w przedmiocie uchylenia decyzji orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia 28 listopada 2013 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267) – powoływana dalej jako: "K.p.a." oraz art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) – powoływana także jako: "u.s.r." lub "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 września 2013 r. nr Łodzi, orzekającą o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 listopada 2004r., Nr [...], którą przyznano S.S. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie po 144 zł miesięcznie. Wysokość zasiłku zmieniono decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 września 2006r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło zasady przyznawania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie na podstawie pisma Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ( dalej KRUS) z dnia 12 lipca 2013 r. SKO ustaliło, że decyzjami Prezesa KRUS przyznano S.S. prawo do dodatku pielęgnacyjnego: decyzją z dnia 17 lutego 2005r. - na okres od dnia 1 października 2004r. do 28 lutego 2006 r.; decyzją z dnia 4 maja 2010r. - na okres od 1 kwietnia 2010r. do 30 kwietnia 2011 r.; a decyzją z dnia 14 kwietnia 2011r. od 1 maja 2011 r. na stałe. W związku z powyższym organ uznał, że S.S. nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest on uprawniony do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączająca prawo do tego świadczenia. O przypadkach, w których nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego S.S. został pouczony w podpisanym przez siebie wniosku w dniu 29 października 2004 r. o ustalenie prawa do tego świadczenia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Strona nie miała świadomości o tym, iż nie jest dopuszczalne równoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto, S.S. został pouczony w decyzjach Prezydenta Miasta Łodzi przyznających zasiłek pielęgnacyjny o tym, że świadczenie to nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu I instancji o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło również, że przyznanie dodatku pielęgnacyjnego nastąpiło po złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 9 listopada 2004r. zmienionej decyzją z dnia 18 września 2006r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Stąd też, postępowanie w trybie wznowieniowym zakończono ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 25 lipca 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. S.S. złożył skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną, uznając jednak, że jej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść skutku. Trafnie wprawdzie skarżący zarzuca, że w postępowaniu uchybiono zasadom określonym w art. 9, 10 § 1 K.p.a. Skarżący nie został bowiem poinformowany o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, brak zresztą w aktach administracyjnych pisma, z którego wynikałoby, iż organ rozpoczyna procedowanie w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ uchybił zatem zasadom postępowania, wyrażonym w art. 8, 9 i 10 § 1 K.p.a., w tym zasadzie budowania zaufania do organów Państwa, zasadzie informowania i zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu. Ten błąd organu I instancji nie został naprawiony w toku postępowania odwoławczego. Zważywszy jednak, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, znane również skarżącemu, jako że dotyczyły rozstrzygnięć KRUS w jego indywidualnych sprawach, uchybienie powyższe nie mogło skutkować uchyleniem kwestionowanych decyzji. Nie miało ono bowiem w istocie wpływu na ich treść. Zważywszy jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia, niezasadny również okazał się zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę wyeliminowania zaskarżonej jedynie wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji doszło do naruszenia prawa materialnego, które niewątpliwie miało wpływ na wynik postępowania. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.ś.r. Przy tym, okoliczności faktyczne, które winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia są bezsporne - w toku pobierania przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego doszło do zbiegu tego świadczenia z dodatkiem pielęgnacyjnym. Cele każdego z tych świadczeń są zbieżne - częściowa rekompensata kosztów związanych z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, kosztów związanych albo z niepełnosprawnością albo z określonym wiekiem. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Są to koszty związane z określonym w ustawie stopniem niepełnosprawności uprawnionego (art. 16 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dodatek pielęgnacyjny zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U 2009, nr 153, poz. 1227 ze zm.) przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Z mocy art. 16 ust. 6 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W sytuacji zatem, gdy beneficjent otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny z tytułu określonego stopnia niepełnosprawności to z chwilą uzyskania dodatku pielęgnacyjnego traci prawo do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego. Zawarty w przytoczonym przepisie zakaz dublowania tych dwóch świadczeń ma na celu wyeliminowanie sytuacji pobierania przez osobę uprawnioną różnych świadczeń służących temu samemu celowi i w ten sposób dublowania pomocy Państwa. Przy tym z woli ustawodawcy uprawniony nie ma wyboru świadczenia, które utrzyma, a traci prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Co do zasady trafnie organy uchyliły decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Prawidłowo również uczyniono to w trybie art. 163 k.p.a. i art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 163 K.p.a. stanowi, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Wynikające z art. 163 K.p.a. uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym, niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość (WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 lica 2011 r. w sprawie II SA/Op 223/11). Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Taką podstawę stanowi wskazany w decyzji art. 32 ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z brzmienia przepisu wynika wyraźnie, że w razie zaistnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek zgoda beneficjenta świadczenia nie jest wymagana do uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie. Zatem kolejny zarzut skargi – nieuwzględnienia braku zgody skarżącego nie może odnieść skutku. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, podzielany przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że decyzja wydana na odstawie art. 32 u.ś.r. jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r. w sprawie I OSK 535/08. wskazuje, że w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zmienić czasu przyznania świadczenia, o ile już ten czas upłynął, czyli ponownie orzec o świadczeniu przyznając je na okres krótszy niż ten, który upłynął przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 ustawy. Rozważania te pozostają zatem aktualne na gruncie decyzji, dotyczących uchylenia rozstrzygnięć przyznających świadczenia okresowe bez określenia daty końcowej, w stosunku do okresów już minionych w dacie orzekania w trybie art. 32 u.ś.r. Sąd I instancji podkreślił, że w powoływanym przez organ wyroku z dnia 30 listopada 2012 r. (I OSK 993/12) Naczelny Sąd Administracyjny, opowiadając się za możliwością wydawania aktu administracyjnego konstytutywnego, działającego z mocą wsteczną wskazał jednocześnie, że dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Jak wynika jednak z powołanych wcześniej orzeczeń, nie jest to stanowisko powszechne, w okresie późniejszym NSA niejednokrotnie wypowiadał się o niemożności wydawania z mocą wsteczną decyzji o charakterze konstytutywnym, gdy okres przyznanego świadczenia minął. Zdaniem Sądu I instancji w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 163 K.p.a. organ nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej świadczenie okresowe z mocą wsteczną. We wskazanym trybie organy mogły jedynie odmówić skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej. I taki skutek decyzji winien wynikać wprost a jej treści i uzasadnienia. Sąd wskazał, że wprawdzie w rozpoznawanej sprawie w sentencji zaskarżonej decyzji organu I instancji decyzji nie określono, czy uchylenie następuje ex nunc, czy ex tunc i takie sformułowanie decyzji pozwalałoby przyjąć, że do wyeliminowania decyzji z 2004 roku dojdzie z dniem w którym stanie się ona ostateczna, bądź z dniem jej wydania. Jednakże już z uzasadnienia rozstrzygnięć wynika, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuszczają uchylenie tej decyzji z mocą wsteczną. Zważywszy zaś, że uzasadnienie stanowi integralną część rozstrzygnięcia, zawarte w nim poglądy stanowią podstawę jego interpretacji, zaś wydana decyzja stanowi przesłankę wszczęcia kolejnych postępowań w sprawie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, wydanie spornej decyzji z założeniem działania jej skutków z mocą wsteczną, a więc z zastosowaniem wadliwej wykładni prawa materialnego. W skardze kasacyjnej od wymienionego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zrzuciło naruszenie: a) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, b) przepisów prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem osoba, która bezzwłocznie obowiązek ustawowy, co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje, c) przepisów prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r." lub "ustawą", poprzez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do uchylenia (zmiany) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, nadto ustawodawca jasno i wyraźnie określił kiedy i komu świadczenie przysługuje, a kiedy nie, i nie zachodzi konieczność szczególnego ukształtowania tej normy przez wskazanie, że decyzja wywołuje skutki ex tunc, d) przepisów prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię dopuszczającą pominięcie obowiązku ustawowego i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje. Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane są dwa przeciwstawne poglądy odnośnie możliwości uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną w oparciu o art. 32 ust. 1 u.s.r. Powołano wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. I OSK 1100/12, w którym wyrażono pogląd, że z faktu, iż decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 u.s.r. ma charakter konstytutywny nie można wyprowadzać wniosku, że może wywierać ona wyłącznie skutki ex nunc. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący a także jego pełnomocnik wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia przepisów u.ś.r. poprzez błędną wykładnię należy uznać za nietrafne z następujących powodów. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Ponadto dominujący jest pogląd, że może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość). Zgodzić się można ze stanowiskiem, które prezentuje skarżące kasacyjnie Kolegium, że konstytutywny charakter decyzji nie zawsze musi oznaczać, iż decyzja taka powoduje powstanie, ustanie lub zmianę stosunku prawnego ze skutkiem od chwili jej wydania na przyszłość. W literaturze przedmiotu można zauważyć niejednolitość stanowisk w zakresie rozumienia istoty decyzji o charakterze konstytutywnym i ostrości podziału decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne. Wyrażany jest także pogląd, że jedna decyzja administracyjna może zawierać elementy konstytutywne jak i deklaratoryjne (por.: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 349-350; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s.66-67). Niezależnie jednak od wskazanych powyżej wątpliwości co do przydatności podziału decyzji administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne i konsekwencji prawnych jakie z cech tych decyzji się wywodzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza art. 32 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. W dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 30 ust. 1 ustawy stanowił, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei według art. 30 ust. 5 ustawy nie można było wydać decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że powołany art. 30 ustawy, składający się z jedenastu ustępów, stanowił między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Zatem przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 32 ustawy organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie - braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie więc takiej wykładni jest nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji wskazać należy w pierwszej kolejności, że podniesienie zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 zasady równości wymaga powiązania tego naruszenia z konkretnym przepisem prawa. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenie zasady równości polega na tym, że przyjęcie stanowiska Sądu I instancji za prawidłowe, oznaczałoby iż osoba która realizuje ustawowy obowiązek informowania o zmianach mających wpływ na świadczenie niezwłocznie, jest w gorszej sytuacji niż osoba, która ten obowiązek pomija. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że przepisy art. 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.ś.r. naruszają zasadę równości. Trudno bowiem uznać, że w lepszej (nierównej) sytuacji są osoby, które nie wykonały obowiązku poinformowania organu o zmianach mających wpływ na świadczenie. Późniejszy obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego obwarowany jest chociażby obowiązkiem zapłaty odsetek. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnienia by wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie powołanych przepisów z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro bezzasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.s.r. to tym samym za nieskuteczny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Popełniony przez organ błąd wykładni przepisu prawa materialnego, który miał wpływ na poprawność rozstrzygnięcia uzasadniał zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.