II SA/Kr 88/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie WSA Mirosław Bator /spr./ Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 listopada 2013 r., znak: [....] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 81 c ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. zażądał od M. G. przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. – powiat [...] ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji drenażu wokół budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Termin przedłożenia dokumentów ustalono do dnia 15 października 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa instalacji drenażu położonego na działce nr [...] została faktycznie zakończona w 1996 r. Inwestorem robót był J. P.. Wykonał on drenaż pod nieobecność właścicieli, ale za ich zgodą. W sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepisy te zobowiązują organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego, mającego na celu uzyskanie stanu bezpiecznego oraz stanu, w którym obiekt będący przedmiotem postępowania będzie zgodny z prawem. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i wydania decyzji na podstawie art. 51 ustawy niezbędne jest ustalenie jakie czynności oraz roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia zrealizowanego drenażu do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym zachodzi konieczność przedłożenia oceny technicznej, gdyż podczas oględzin w dniu 5 sierpnia 2010 r. stwierdzono konieczność częstego wypompowywania wody ze studzienki zbiorczej, co może wskazywać na nieskuteczność instalacji drenażu, bądź na nieprawidłowość w jej wykonaniu. Zgodnie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego może nałożyć na właściciela obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz. Żądana niniejszym postanowieniem ekspertyza jest niezbędna do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Drenaż został wykonany na nieruchomości będącej własnością M. G., za jej zgodą, w związku z powyższym to na właścicielu ciąży obowiązek dopełnienia wszelkich formalności. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. G., domagając się jego uchylenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że PINB w K. powiat grodzki pismem z dnia 26 sierpnia 2010 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Wydziału Architektury i Urbanistyki o udzielenie informacji czy w 1996 r. na roboty budowlane obejmujące wykonanie instalacji drenażu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] inwestor tj. J. P. uzyskał stosowną zgodę organu architektoniczno – budowlanego. Pismem z dnia 17 września 2010 r. Urząd Miasta wskazał, że w 1996 r. nie prowadzono postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę lub przyjęcia zgłoszenia dla robót budowlanych. Ponadto w protokole oględzin z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzono, że inwestor nie posiada dokumentów (pozwoleń). Z materiału zgromadzonego przez organ I instancji wynika, że przeprowadzone roboty budowlane polegały na wykonaniu na działce nr [...] studzienki zbiorczej, do której wprowadzono rury z drenażu opaskowego wokół domu oraz rury wychodzące z działki nr [...], a także, że roboty te zostały wykonane samowolnie bez udziału osób posiadających wiedzę budowlaną. Tym samym nie ma pewności czy roboty zostały wykonane w sposób prawidłowy. Z materiału wynika również, że wody opadowe z działki nr [...] kierowane są częściowo na teren działki nr [...] niebędącej własnością M. G.. Biorąc pod uwagę powyższe istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a zatem zasadnym jest żądanie przedłożenia ekspertyzy technicznej. W myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowaniedziałka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do siecikanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do siecikanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszczasię odprowadzanie wód opadowych na własny terenie utwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Zatem nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż wody opadowe z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] jak i z terenu wyżej wymienionej nieruchomości winny być odprowadzone na własny teren nieutwardzony i zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód na tern nieruchomości sąsiednich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. G. domagała się uchylenia postanowienia organu II instancji jak również poprzedzającego je orzeczenia organu I instancji, a także umorzenia postępowania jako bezzasadnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciłanaruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 K.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie wizji w terenie, nieustosunkowanie się do składanych wniosków, mataczenie faktami i dokumentami, wybiórcze stosowanie przepisów prawa w zależności od osoby; art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie istotnych dowodów, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie orzeczenia, w szczególności poprzez pominięcie faktów, które organ uznał za niewygodne dla siebie, art. 6 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że drenaż zostały wykonany w 1996 r. przez J. P. wraz z synami, którzy są inżynierami budownictwa. Wyrażając zgodę na przeprowadzenie przewodu odwadniającego przez nieruchomość skarżącej była ona pewna, że inwestor dopełni wszelkich niezbędnych czynności nakazanych prawem w celu zrealizowania tego zamierzenia. Organ nakładając obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wziął pod uwagę jedynie wycinek całości przewodu odwadniającego położonego na nieruchomości nr [...] pomijając całkowicie nieruchomość [...], a przede wszystkim nieruchomość inwestora. Wyrażenie przez skarżącą zgody na poprowadzenie ciągu drenarskiego przez działkę [...] wynikało jedynie z właściwie pojętych przepisów o dobrym sąsiedztwie. Co więcej wykonany przewód drenarski jest nieczynny i nie pełni żadnych funkcji odwadniających. Dodatkowo wykonane ekspertyzy przez dwa niezależne zespoły jednoznacznie potwierdzają brak drenażu opaskowego budynku na nieruchomości [...] oraz niedrożność wykonanego w 1996 r. przewodu drenarskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej określanej jako P.p.s.a. ) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. W tak ukształtowanym zakresie swojej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jak również postanowienie organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego. Niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakładającego na M. G. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji drenażu wokół budynku na działce nr [...] w K.. Zatem przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest wyłącznie postanowienie o charakterze dowodowym wydanym w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie to nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Stosownie do wskazanego powyżej przepisu organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Obowiązek dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych obiektu budowlanego spoczywa więc przede wszystkim na właścicielu. Wykładnia językowa przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy wskazuje, że przepis ten daje uprawnienie nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i który stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym sprawy. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1486/11). Trzeba więc mieć na uwadze, co słusznie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 351/07, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Zatem omawiamy przepis nie może być nadużywany. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie, nawet sam fakt dokonania samowoli budowlanej nie uzasadnia nałożenia obowiązków wymienionych w cytowanym przepisie (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/09). Tym samym ustawowa przesłanka, czyli istnienie uzasadnionych wątpliwości nie może być automatycznie utożsamiana z faktem wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie wykazały w żaden sposób, istnienia wątpliwości, których nie byłyby w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót mogłyby stanowić podstawę faktyczną postanowienia, ale w zaskarżonym postanowieniu zarówno organ I jak i II instancji nie wykazał jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych. Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, zdaniem Sądu, nie może zostać uznane za prawidłowe. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 875/11). Organy stwierdziły jedynie, że wody opadowe z działki nr [...] kierowane są częściowo na teren działki nr [...], która nie należy do skarżącej, a także iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób odbiegający od warunków technicznych. Takie ogólne stwierdzenia nie mogą być uznane za wystarczające, aby móc autorytatywnie i w sposób jednoznaczny stwierdzić, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego obiektu. Stanowisko organów powinno mieć przede wszystkim odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, czego w przedmiotowej sprawie brakuje. Organ nie przeprowadził szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie rozstrzygnięć organów jest bardzo ogólne i sprowadza się tylko do powierzchownych określeń o stanie drenażu wykonanego wokół budynku. Brak prawidłowego i przekonywującego w tym zakresie uzasadnienia oznacza naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu organ rozpoznający sprawę powinien zatem raz jeszcze ocenić, czy zgromadzone w sprawie dowody w istocie powodują powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego instalacji drenażu wokół budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] w K., będącego przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.