II SA/Ol 269/14

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Jonkowo z dnia 4 grudnia 2013 roku nr XLV/276/2013 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Gminy "[...]" odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy "[...]". W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.), oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2006r., Nr 123, poz. 858 ze zm., zwanej dalej: u.z.z.w.). Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł Wojewoda, żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do organu nadzoru wpłynęły wnioski Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w "[...]" oraz Wójta Gminy "[...]" o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, gdyż Rada odmawiając zatwierdzenia przedstawionych taryf nie wskazała przepisów prawa, które zostały naruszone. Wyjaśniono przy tym, że taryfy przedstawione przez Zakład Gospodarki Komunalnej zostały uprzednio zatwierdzone przez Wójta Gminy "[...]". Organ nadzoru wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy "[...]" o przestawienie stanowiska w sprawie oraz przedłożenie dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy "[...]" wskazał że przedstawione przez Zakład Gospodarki Komunalnej taryfy zostały negatywnie zaopiniowane przez Komisję Budżetową, która wskazała na błędy występujące w wyliczeniu taryfy wynikające prawdopodobnie z zaniżonej ilości ścieków przyjmowanych przez nową oczyszczalnię. W tej sytuacji radni - nie zgadzając się z zaproponowanym wnioskiem o zatwierdzenie taryf - nie mając innych narzędzi legislacyjnych przyjęli uchwałę o odmowie ich zatwierdzenia. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy zatwierdza w drodze uchwały taryfy za zbiorowe odprowadzanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które określa przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl przywołanego przepisu do kompetencji rady gminy należy także podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, lecz jedyną przesłanką uprawniającą organ gminy do przyjęcia takiej uchwały jest sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami. Wojewoda podniósł także, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że brzmienie przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w. jednoznacznie wskazuje, że jest to norma o charakterze blankietowym. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidują one powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Tego typu normy nie rozstrzygają więc samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień zawartych w innych przepisach. Taka dokładnie konstrukcja przyjęta została przez ustawodawcę w przypadku art. 24 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten nie wskazuje w jakich konkretnie przypadkach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf, lecz uzależnia podjęcie uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Aby zatem ocenić, czy taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami należy sięgnąć do norm, które wyznaczają standardy legalności taryf lub inaczej, określają standardy według których taryfy mają być sporządzone. To zaś oznacza, że rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2008r., sygn. II SA/Gl 312/08). Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (wyrok NSA z dnia 5 marca 2009r., sygn. IIOSK 1824/08). Wskazano, że w niniejszej sprawie Rada Gminy odmawiając zatwierdzenia taryf nie wskazała żadnego przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ani też przepisu aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), które naruszone byłyby przy sporządzeniu przedstawionych jej taryf. Rada powołała się jedynie ogólnie na błędy występujące w wyliczeniu taryfy, wynikające prawdopodobnie z zaniżonej ilości ścieków. W odpowiedzi na skargę Wiceprzewodnicząca Rady Gminy "[...]" wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że Rady Gminy "[...]" zaskarżoną uchwałą odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzenia ścieków, a odmowa ta była spowodowana negatywną opinią Komisji Budżetowej z dnia "[...]". Ponadto taryfy przedłożone przez Zakład Gospodarki Komunalnej w "[...]" obarczone były błędami wynikającymi prawdopodobnie z zaniżonej ilości ścieków przyjmowanych przez nową oczyszczalnią. W tej sytuacji Rada Gminy "[...]", nie dysponując innymi narzędziami legislacyjnymi, postanowiła odmówić zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Przy czym w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola zaskarżonego aktu dokona przez Sąd wskazuje, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Oceniając zatem jej legalność zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy zatwierdza w drodze uchwały taryfy za zbiorowe odprowadzanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które określa przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl przywołanego przepisu do kompetencji rady gminy należy także podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Należy jednak podkreślić – na co słusznie wskazał w skardze organ nadzoru – że jedyną przesłanką uprawniającą organ gminy do przyjęcia takiej uchwały jest sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami. Przy czym - jak wyjaśnił to Wojewoda, powołując się na stosowne orzeczenia sądów administracyjnych - rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf, a przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część. Co więcej w wyroku z dnia 15 stycznia 2013r. (sygn. akt II OSK 2306/12) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rada gminy nie dokonuje samodzielnie weryfikacji, pod względem legalności i celowości, sporządzania taryf. Norma kompetencyjna zawarta w art. 24 ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w. powinna być interpretowana na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni, w związku z unormowaniami regulującymi zasady i tryb ustalania taryf także w zakresie podziału kompetencji pomiędzy wójtem a radą. Rada gminy zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta, zaś odmawia ich zatwierdzenia, gdy w ocenie organu wykonawczego, taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami prawa. Zatem w przypadku zatwierdzenia taryf przez wójta gminy rada gminy nie może kwestionować prawidłowości ich ustalenia, a tym bardziej odmówić zatwierdzenia proponowanych taryf. W niniejszej sprawie Rada Gminy "[...]" odmówiła zatwierdzenia taryf nie tylko nie wskazując żadnego przepisu prawa, który w jej ocenie został naruszony, ale wręcz podając, że powodem odmowy był fakt, że taryfy zostały negatywnie zaopiniowane przez komisję budżetową, w ocenie Rady były obarczone błędami wynikającymi prawdopodobnie z zaniżonej ilości ścieków przyjmowanych przez nową oczyszczalnią, a ponadto Rada nie dysponowała innymi narzędziami legislacyjnymi. Należy zatem wyjaśnić, że skoro przedstawione Radzie taryfy zostały zatwierdzone przez Wójta, to żadna z powołanych okoliczności nie uzasadnia podjęcia uchwały o odmowie ich zatwierdzenia. Przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. stanowi bowiem jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czyli podjęcia uchwały o określonej treści. Nie jest jednak wystarczające powołanie się na ten przepis, gdyż w przypadku odmowy zatwierdzenia taryf rada musi wskazać przepis, którego naruszenie świadczyłoby o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta na subiektywnej ocenie komisji budżetowej. Podstawą uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf nie może być też przekonanie radnych o potencjalnym sporządzeniu taryf na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych (potencjalnych błędów co do ilości ścieków przyjmowanych przez nową oczyszczalnią). Skoro zatem w zakwestionowanej uchwale nie wskazano konkretnych przepisów, które zostały naruszone przy sporządzaniu taryf, a taryfy zostały zatwierdzone przez wójta jako organ wykonawczy, to zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 24 ust. 5 u.z.z.w. Zgodnie zaś z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.