II OSK 2317/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1736/13 w sprawie ze skargi S. B. i R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., II SA/Gl 1736/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. B. i R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] września 2013 r., [...]. Decyzją tą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2013 r., [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego przy ul. S. w S. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. S. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie posadowienia budynku mieszkalnego niezgodnie z projektem przez U. Z. i F. Z. zamieszkałych w S. przy ul. S.. S. B. zarzucił, iż budynek wybudowany w latach 1973-76 został przybliżony do granicy o około 2 m. Wniósł by nakazać zamurowanie 6 otworów okiennych oraz zlikwidowanie wentylacji. Organ pierwszej instancji wezwał wnoszącego do przedłożenia aktualnego wypisu z księgi wieczystej, celem ustalenia stron postępowania. Ustalono, że po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości przy ul. J. [...], S. B., prowadzone jest postępowanie spadkowe. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Inspektor Powiatowy zawiesił postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania spadkowego. W dniu 22 marca 2013 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo od S. B. z załączoną kopią postanowienia Sądu Rejonowego w S. w sprawie nabycia spadku. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., [...] podjęte zostało postępowanie w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w S. Pismem z tegoż dnia organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. W dniu 8 kwietnia 2013 r. F. Z. przedłożył posiadane dokumenty dotyczące budynku, oświadczając, iż nie posiada kompletnej dokumentacji projektowej, ponieważ uległa ona zniszczeniu. Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Inspektor Powiatowy wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej z prośbą o przesłanie posiadanej dokumentacji dotyczącej wyżej wymienionego obiektu. W odpowiedzi przesłano kserokopię projektu technicznego przedmiotowego budynku, będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę o sygn. [...] z dnia [...] marca 1973 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., [...] Inspektor Powiatowy – działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a.") (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA) – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w S. Wskazał, że w dniu 6 czerwca 2013 r. przedstawiciele Inspektora Powiatowego przeprowadzili wizję lokalną na działce [...] w obecności U. Z. i F. Z. W trakcie wizji ustalono m.in., że budynek na tej działce znajduje się w odległości 3,52 m od granicy południowej (z działką [...]) i 2,30 m od granicy północnej (z działką [...]). Jest to odległość mierzona od obrysu budynku (ocieplonego w 2002 r.) do płotu pomiędzy działkami sąsiednimi. F. Z. oświadczył, że budynek powstał w 1976 r. zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami (Zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, Dz. Budownictwa z dnia 19 lipca 1966 r. nr 10 poz. 44). Paragraf 16-26 tego zarządzenia operuje odległościami pomiędzy budynkami, a nie pomiędzy granicą a budynkiem. Aby zachować wymagania, to jest 6 m pomiędzy budynkami - przesunięto budynki na całej ulicy i stosowna wzmianka znalazła się w dzienniku budowy. Ponadto wniesiono do protokołu, że na podstawie dokumentacji archiwalnej w roku 1996 wykonano projekt modernizacji i remontu obiektu, zatwierdzony następnie decyzją [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. udzielającą pozwolenia na wymienione roboty, zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Oświadczono, że 6 otworów okiennych, wentylacja, stanowiąca odpowietrzenie z pionu kanalizacyjnego oraz kratka wentylacyjna z okapu kuchennego, o których zamurowanie i usunięcie wnosi S. B., zostały wykonane w latach 1973-1976 r. w trakcie budowy i w takim stanie budynek został przyjęty do użytkowania. Następnie w trakcie remontu wykonanego na podstawie decyzji nr [...] i decyzji nr [...] elementy wentylacji zostały wykonane z nowych materiałów. Wniesiono do protokołu, że sprawa spornej wentylacji była już przedmiotem postępowania i zakończyła się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odrzucającym skargę S. B.. F. Z. i U. Z. wystąpili do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udostępnienie dokumentów, to jest końcowego odbioru robót, pozwolenia na użytkowanie oraz dziennika budowy. Organ pismem z dnia 14 marca 2013 r. poinformował, że nie odnalazł w archiwum przedmiotowych dokumentów. W dalszej części uzasadnienia Inspektor Powiatowy opisał postępowania prowadzone w ostatnich dziesięciu latach odnośnie ocieplenia i modernizacji budynku, wskazując rozstrzygnięcia, które w sprawie zapadły. W konkluzji stwierdził, iż obiekt powstał w 1976 r. i został oddany do użytkowania. W archiwum organu administracji architektoniczno-budowlanej brak jest dokumentów, to jest końcowego odbioru robót czy pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ archiwum jest niekompletne, nie ma podstaw do prowadzenia postępowania bez dokumentacji dowodowej. W związku z tym postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego wnieśli S. B., R. B. i P. B. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucili: 1. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 2. zaniechanie wykonania własnych pomiarów w trakcie wizji w dniu 6 czerwca 2013 r. i odniesienia się do obowiązujących przepisów prawa budowlanego w szczególności § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących odległości granicznych; 3. rażące naruszenie prawa budowlanego obowiązującego w latach 1970 – tych jak i obecnie w szczególności § 12 i 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odwołujący się wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie niezgodności posadowienia przez U. Z. i F. Z. budynku mieszkalnego z projektem i obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz nakazanie zamurowania okien i likwidację wentylacji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ obszernie zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego po czym przedstawił regulację zawartą w art. 105 K.p.a. Następnie wskazał, że fundamentalne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji ma ustalenie, iż zarówno inwestor, jak i właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają protokołu końcowego odbioru robót, pozwolenia na użytkowanie oraz dziennika budowy (o czym świadczy pismo Urzędu Miasta w S. z dnia 14 marca 2013 r.). W aktach sprawy znajdują się natomiast m.in.: decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (przy ul. P. obecnie S.) z dnia [...] marca 1973 r., [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S., wydana po rozpoznaniu wniosku z dnia 12 marca 1973 r. F. Z. oraz decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Urzędu Miejskiego w S. udzielająca F. Z. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. modernizacja i remont budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w S. (wraz z opisami technicznymi i częścią rysunkową) - ta ostatnia zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., która była również przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 11 kwietnia 2005 r., II SA/Ka 793/03. Stąd też nie można mówić w niniejszej sprawie o samowolnym wykonaniu spornego obiektu. Ustalenie przez Inspektora Powiatowego, iż w zasobach organu administracji architektoniczno-budowlanej brak kompletnych akt stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Zdaniem bowiem Inspektora Wojewódzkiego mając na uwadze zasadę, iż w postępowaniu administracyjnym wszelkie wątpliwości rozstrzyga się na korzyść strony, należy stwierdzić, że prowadzenie dalszego postępowania w zaistniałych okolicznościach nie jest zasadne. Kwestia upływu czasu od chwili zrealizowania inwestycji nie może stanowić podstawy domniemania samowoli budowlanej. Okoliczności wskazane powyżej, w postaci nieprzedłożenia przez F. Z. stosownej dokumentacji dowodzą bowiem jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, iż budynek został postawiony samowolnie. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były bowiem w latach, w których realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Tym samym fakt nieokazania stosownej decyzji i towarzyszących jej dokumentów nie dowodzi, iż pozwolenie na użytkowanie obiektu nie zostało udzielone, bądź wprawdzie zostało, lecz jednak realizacja obiektu nie odpowiadała treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując, żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Pismem z dnia 17 października 2013 r. S. B. i R. B. wnieśli wspólną skargę na wydane przez Inspektora Wojewódzkiego rozstrzygnięcie domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego usytuowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. przy ul. S. [...], ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia elementarnych czynności zmierzających do właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające w szczególności na przyjęciu niezgodnych ze stanem faktycznym odległości budynku przy ul. S. [...] w S. od granicy z działką skarżących, która to odległość wynosi 2,22 m; 2) rażące naruszenie prawa, w szczególności § 12 i 13 z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przejawiające się w faktycznym zalegalizowaniu zaskarżoną decyzją usytuowania zmodernizowanego samowolnie i niezgodnie z przepisami budynku inwestora F. Z. w odległości mniejszej niż 4 metry (wynoszącej w rzeczywistości 2,22 m) od granicy pomimo posiadania na ścianie zwróconej w stronę granicy otworów okiennych oraz dwóch kanałów wentylacyjnych; 3) rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o bezprzedmiotowości postępowania z powodu zaginięcia ważnych dokumentów dotyczących budynku (i to zarówno w archiwum organu jak i w zasobach inwestora), podczas gdy zdaniem skarżących jest wiele innych miejsc gdzie dokumenty te można by znaleźć (gdyby zostały wydane) a ich brak w tym, np. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. S. [...] świadczy zdaniem skarżących o tym, że inwestor o taką zgodę na użytkowanie nigdy się nie zwracał, w związku z czym organ budowlany decyzji takiej nigdy nie wydał. W uzasadnieniu skarżący wskazali m.in., że decyzja o umorzeniu postępowania z powodu rzekomej jego bezprzedmiotowości jest decyzją błędną i niedopuszczalną. W przekonaniu skarżących dziwnym jest nieprawdopodobny wręcz zbieg okoliczności, że zarówno w dokumentach posiadanych przez organ budowlany jak i tych posiadanych przez inwestora, zaginęły te same dokumenty. Pomijając kwestię decyzji o pozwoleniu na budowę, która najprawdopodobniej została wydana, to w przekonaniu skarżących nie była wydana z pewnością decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu. W przekonaniu skarżących organ budowlany nie podjął skutecznych działań odszukania brakującej dokumentacji, albowiem jej istnienie stanowiłoby przeszkodę do zalegalizowania zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej przebudowy budynku przy ul. S. [...] w S. W odpowiedzi na skargę Inspektor Powiatowy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., II SA/Gl 1736/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w myśl art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (Sąd wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Przenosząc powyższe na grunt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że w kierowanych do organów pismach, począwszy od powodującego wszczęcie przez Inspektora Powiatowego pisma z dnia 13 czerwca 2011 r. S. B. kwestionował, jego zdaniem niezgodne z projektem budowlanym, posadowienie należącego do małżonków Z. położonego na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego. W takim w konsekwencji przedmiocie wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w takim też jedynie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, a organ odwoławczy rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. W konsekwencji formułowane w trakcie postępowania zarzuty S. B. wobec działań budowlanych sąsiadów późniejszych niż budowa budynku i nie dotyczących jego usytuowania na działce nie mogły w niniejszym postępowaniu zostać rozpoznane. Sąd wskazał też, że kwestie dotyczące późniejszych robót, takich jak modernizacja budynku, ocieplenie, wentylacja, wymiana dachu były już przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, a także skarg do Sądu. W ich ramach nie było natomiast kwestionowane samo usytuowanie wybudowanego 40 lat temu (w latach 1973-76) budynku. Na marginesie Sąd dodał, że w trakcie rozprawy w dniu 7 maja 2014 r. skarżący S. B. oświadczył, że podjęte w tej mierze przez niego obecne działania mają charakter "odwetu" wobec sąsiada F. Z.. Odnosząc się do ustaleń faktycznych i prawnych Sąd wyjaśnił, że budynek, którego dotyczy sprawa, wzniesiony został 40 lat temu, w podobnym okresie wybudowano też budynek, którego współwłaścicielem jest S. B. Z uwagi na to, że skarżący w trakcie postępowania wywodził, iż jego zdaniem budynek sąsiada usytuowany został prawdopodobnie niezgodnie z projektem, jest nadto nadmiernie przybliżony do granicy pomiędzy działkami, organ pierwszej instancji podjął działania mające na celu zbadanie dokumentacji związanej z budową i oddaniem do użytkowania przedmiotowego budynku. W tym celu w ramach przeprowadzonych czynności wyjaśniających, organ wezwał inwestora do przedłożenia stosownej dokumentacji, podjął też własne działania w celu uzyskania dokumentacji od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Działania te po części były bezskuteczne. Z uwagi na znaczny upływ czasu ani inwestor, ani też właściwy organ nie posiadają już bowiem protokołu końcowego odbioru robót, pozwolenia na użytkowanie oraz dziennika budowy (o czym świadczy pismo Urzędu Miasta w S, z dnia 14 marca 2013 r.). Udało się skompletować jedynie część dawnych dokumentów, wśród których jest między innymi decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (przy ul. P,) wymagająca zatwierdzenia projektu z dnia [,,,] marca 1973 r., [,,,] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S,, wydana po rozpoznaniu wniosku F. Z. z dnia 12 marca 1973 r. oraz decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Urzędu Miejskiego w S. udzielająca F. Z. pozwolenia na modernizację i remont budynku. W aktach znajdują się także projekty budowlane: niekompletny projekt budynku z 1972 r. i projekt przebudowy budynku z roku 1996. Zdaniem Sądu badanie przez organy dokumentacji nie potwierdziło zarzutów S. B. Brak bowiem jakichkolwiek dowodów potwierdzających przypuszczenie, iż budynek został wybudowany bądź to samowolnie bądź z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, by w konsekwencji nie został odebrany bądź przekazany do użytkowania. Sąd podkreślił, że aby organ mógł zastosować wobec inwestora lub jego następców prawnych konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową bądź dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w pierwszej kolejności w sposób niezbity i jednoznaczny wykazać należy, w oparciu o istniejące w sprawie dowody, że samowolne działania inwestora rzeczywiście miały miejsce. Sąd podzielił pogląd Inspektora Wojewódzkiego, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające faktów takich nie wykazało, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów co do samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wybudowania budynku bądź jego realizacji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, w tym niezgodnego z projektem i niezaakceptowanego przez właściwy organ usytuowania budynku na działce. Okoliczności wskazane powyżej, w postaci nieprzedłożenia przez właścicieli stosownej dokumentacji dowodzą bowiem jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, iż budynek został postawiony samowolnie bądź posadowiony w sposób nie objęty pozwoleniem na budowę. Organy nie były bowiem w latach, w których realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę; obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ustawa z 1974 r.) nie zawierały bowiem wymogu analogicznego do tego jaki znajduje się w ustawie obecnie, a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów. Sąd stwierdził, że w konsekwencji nieokazanie przez inwestora pełnej dokumentacji, w tym dziennika budowy, dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź przynajmniej niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skoro postępowanie nie potwierdziło zarzucanych przez skarżących okoliczności, to organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. prawidłowo umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie. Poprawnie zatem Inspektor Wojewódzki odnosząc się do zarzutów odwołania wsparł stanowisko organu pierwszej instancji, trafnie motywując w tej mierze swoje stanowisko. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skargi nie można bowiem czynić organom zarzutów nienależytego wyjaśnienia sprawy jedynie dlatego, że z powodu upływu czasu dzielącego budowę od mającego miejsce po kilkudziesięciu latach zakwestionowania przez S. B. posadowienia budynku część dokumentacji budowlanej już nie istnieje. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że nietrafne jest twierdzenie skarżących co do niezgodności usytuowania budynku z odnośnymi normami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które traktują o wymaganych odległościach budynku od granicy działki. Z samego już brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika bowiem, iż przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Tym samym nie można odnosić ich do budowy zrealizowanej kilkadziesiąt lat temu, chyba że zostałoby wykazane, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, że budowa została zrealizowana samowolnie. Natomiast, jak wskazano w decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązujące w okresie budowy Zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. Budownictwa z dnia 19 lipca 1966 r. nr 10 poz. 44) w § 16-26 wskazywało wymagane odległości pomiędzy budynkami (6 m). Odległości te, jak wskazał inwestor F. Z. a skarżący tezy tej nie podważył, zostały zachowane. Odnosząc się z kolei do kwestii postawionych przez S. B. w trakcie rozprawy w dniu 7 maja 2014 r. dotyczących tego kto był kierownikiem budowy i czy F. Z. sprawdzał w archiwum czy zachowała się dokumentacja budowlana dotycząca jego budynku Sąd wskazał, że stosowne dokumenty znajdują się w aktach sprawy. Okoliczności te, w postaci informacji, iż kierownikiem budowy był L. W., oraz potwierdzenia, iż uczestnik osobiście sprawdzał, czy zachowały się w zbiorach archiwalnych dokumenty z okresu budowy potwierdził nadto F. Z. w trakcie rozprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r., II SA/Gl 1736/13 wniósł S. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił on: 1. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji braku przeprowadzenia przez organy budowlane elementarnych czynności postępowania zmierzających do właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegającego między innymi na zaniechaniu próby odtworzenia zagubionych przez inwestora i organ architektoniczny ważnych dokumentów z procesu budowlanego dotyczącego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w S.; 2. rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji decyzji o bezprzedmiotowości postępowania z powodu zaginięcia ważnych dokumentów dotyczących budynku F. i U. Z., podczas gdy zdaniem skarżącego było wiele innych miejsc gdzie dokumenty te można było znaleźć (gdyby zostały wydane), a ich brak, w tym na przykład brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. S. [...] świadczy w przekonaniu skarżącego o tym, że inwestor o taką zgodę na użytkowanie nigdy się nie zwracał; 3. naruszenie prawa materialnego, to jest § 20 pkt. 1-14 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Min. Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na podstawie przepisów tegoż zarządzenia istnienie otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki skarżącego jest pod tym względem stanem prawidłowym i zgodnym z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę; 4. zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji przyjęcia za prawidłowe przez organy budowlane dokonanego przez inwestora F. Z. w trakcie procesu budowlanego istotnego odstępstwa w zakresie usytuowania jego budynku od strony z granicą działki skarżącego poprzez niezachowanie przewidzianej projektem i pozwoleniem na budowę odległości od granicy z działką skarżącego, która powinna wynosić co najmniej 3 metry, jak również istotnego odstępstwa polegającego na umieszczeniu w tejże ścianie budynku 4 otworów okiennych (a więc przesłon nieogniotrwałych) i dwóch kanałów wentylacyjnych, choć według zatwierdzonego projektu budynku znajdować się tam powinny dwie płaszczyzny z tzw. luksferów, a wiec materiałów o podwyższonej odporności na ogień. Wskazując na powyższe S. B. wystąpił o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i tym samym uchylenie zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za wszystkie instancje; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. B. wyjaśnił, że wadliwość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji (a wraz z nim decyzji organów nadzoru budowlanego) jest wynikiem naruszenia prawa materialnego i procesowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób zaakceptować zawartego w uzasadnieniu wyroku (jak i w decyzjach) twierdzenia, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie potwierdziło zarzucanych przez S. B. okoliczności i że należy uznać za prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie S. B. przedstawione w skardze uwagi i zarzuty były i są zasadne oraz w pełni weryfikowalne. Nie budzi bowiem wątpliwości przyznana skądinąd tak przez Sąd jak i organy okoliczność, że dom przy ul. S. [...] w S. posadowiony jest w odniesieniu do granicy z działką skarżącego w odległości mniejszej niż 3 metry – wymaganej przez przepisy, projekt i pozwolenia na budowę. Zdaniem S. B. istotniejsze jest jednak to, że nawet przyjmując za prawidłową odległość 2,4 m od budynku do granicy, to i tak nie jest to przewidziana prawem, projektem i pozwoleniem na budowę odległość 3 metrów. Skarżący kasacyjnie uznał za nieprawidłowe twierdzenia Sądu wskazujące, że odległość budynku od granicy z sąsiednia działką jest w zasadzie nieistotna, jeśli zachowana wystarczająca (6 m) odległość między budynkami (o której mowa w przywołanym zarządzeniu nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, Dz. Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44). Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że dokumentacja z procesu budowlanego jest niekompletna (tzn. brak m.in. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dziennika budowy), jednak jego zdaniem z całą pewnością możliwym było i jest w oparciu o istniejące w czasie wznoszenia budynku regulacje prawne ustalenie faktu, czy budynek został czy nie został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Nawet jeśli w dzienniku budowy zamieszczono wzmiankę o przesunięciu budynku w stronę granicy z działką skarżącego (o około 80-60cm), to i tak z racji ważności takiego działania uznać je należy jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a tego przecież domaga się skarżący. W ocenie S. B. istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest także zastąpienie czterema oknami (w ścianie granicznej budynku od strony z działka skarżącego) dwóch płaszczyzn z luksferów przewidzianych projektem. Z całą pewnością nie są to elementy budynku o charakterze zamiennym, albowiem charakteryzują się odmienną klasą ogniotrwałości i ognioodporności. Domaganie się przez skarżącego zamurowania tychże otworów (z racji usytuowania ich w ścianie budynku w odległości od granicy mniejszej niż 3 metry jest w pełni uzasadnione). Skarżący kasacyjnie nie dał wiary, że oba te niezmiernie istotne i ważkie odstępstwa w trakcie budowy zostały zaakceptowane przez właściwe organy nadzoru budowlanego w tamtym czasie, to jest że wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, po uprzednim zapoznaniu się organu z zawartymi w dzienniku budowy informacjami o zaistnieniu tychże zmian. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu odbyłoby się zatem z naruszeniem prawa, wobec czego uzasadnionym jest twierdzenie skarżącego, że decyzja taka nigdy nie została wydana. Pewnym potwierdzeniem tego jest brak części tych właśnie dokumentów i to zarówno w zasobach urzędowych jak i tych posiadanych przez inwestora. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja o umorzeniu postępowania z powodu rzekomej jego bezprzedmiotowości jest decyzją błędną i w realiach sprawy niedopuszczalną. Jej wydanie narusza w sposób rażący art. 105 § 1 K.p.a., będący formalnie podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznano, że z powodu zaginięcia części dokumentacji zarówno w archiwum organu jak i inwestorowi, nie sposób ustalić obecnie czy budynek przy S. [...] został zrealizowany z naruszeniem prawa. Z zachowanych innych dokumentów wynika zdaniem organu, że pozwolenie na budowę było wydane, choć decyzji źródłowej nie ma, nie ma także decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu. W przekonaniu skarżącego jest nieprawdopodobnym zbieg okoliczności, że zarówno w dokumentach posiadanych przez organ budowlany jak i tych posiadanych przez inwestora, zaginęły te same dokumenty. S. B. podniósł wreszcie, że brak możliwości odnalezienia jakiegoś dokumentu, zawierającego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu czy dziennika budowy nie oznacza w przekonaniu skarżącego braku możliwości np. odtworzenia jego treści w oparciu o inne dowody. Organ nie może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie lektura uzasadnienia wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się dość lakonicznie do wskazania, że w okresie budowy budynku przy ul. S. [...] w S. obowiązywało w zakresie usytuowania budynków Zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, które w § 16-26 wskazywało wymagane odległości między budynkami (6 m). Wskazano przy tej okazji, że "odległości te, jak wskazał inwestor F. Z., a skarżący tezy tej nie podważył zostały zachowane" (str. 11 uzasadnienia). Odnosząc się do tej kwestii S.B. zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne nie jest kontradyktoryjnym sporem między dwiema zainteresowanymi stronami. Z całą pewnością organ ma obowiązek czynić własne ustalenia i stosować do nich obowiązujące regulacje prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na szczególne okoliczności niniejszej sprawy. S. B. w skardze kasacyjnej przedstawia zarzuty naruszenia trzech różnych regulacji prawnych: – dotyczących czynności wyjaśniających w trakcie procedury administracyjnej (art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), – podstawy prawnej wydanej decyzji Inspektora Powiatowego – następnie utrzymanej w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego (art. 105 § 1 K.p.a.) oraz – przepisów techniczno-budowlanych, które zdaniem skarżącego kasacyjnie nie zostały uwzględnione w ocenie legalności badanego przez nadzór budowlany obiektu (§ 20 pkt. 1-14 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, Dz. Urz. Min. Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44). Wszystkie trzy wymienione zarzuty dotyczą wspólnego zagadnienia, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je łącznie. Zagadnienie to sprowadza się do następującego pytania: czy i pod jakimi warunkami dopuszczalne jest umorzenie – jako bezprzedmiotowego – postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego lub jego elementów, z tego powodu, że nie zachowała się dokumentacja budowlana dotycząca jego budowy? Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażają dwa cytaty z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd ten wskazał, że "żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów" i zaznaczył, że "wbrew twierdzeniom skargi nie można [...] czynić organom zarzutów nienależytego wyjaśnienia sprawy jedynie dlatego, że z powodu upływu czasu dzielącego budowę od mającego miejsce po kilkudziesięciu latach zakwestionowania przez S. B. posadowienia budynku część dokumentacji budowlanej już nie istnieje". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego myśl zawarta w powyższych cytatach jest generalnie słuszna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął ją za podstawę swego wyroku. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia przyjętego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne przedstawienie pewnych uwag wstępnych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 t.j., ze zm., zwanej dalej "P.u.s.a.") "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej", a kontrola ta "sprawowana jest pod względem zgodności z prawem". W cytowanej regulacji mowa jest przede wszystkim o kontroli legalności decyzji administracyjnych, jednakże nie może ujść z pola widzenia, że kontrola ta realizowana jest w procesie wymiaru sprawiedliwości, mającym na celu ochronę wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów (M. Masternak-Kubiak [w:] T. Kuczyński, M. Masternak-Kubiak, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Komentarz, Warszawa 2009, wyd. el. Lex, komentarz do art. 1). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 14 czerwca 1999 r., K 11/98, OTK 1999/5/97) słusznie zauważono, że sądy administracyjne są wyodrębnioną konstytucyjnie częścią władzy sądowniczej, specjalnie powołaną do kontroli administracji publicznej, jednak nie są organem kontroli zewnętrznej nad administracją publiczną. Rozróżnienie to ma kapitalne znaczenie. Inne są bowiem cele kontroli administracji publicznej, a inne kontroli sądowej. Kontrola administracji publicznej sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego, polegającego na zapewnieniu legalnego i celowego działania tej administracji w imię dobra wspólnego. Jeśli zaś chodzi o kontrolę sądową, to jej podstawowym celem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Chodzi tu przede wszystkim o ochronę praw i wolności jednostki (podmiotów prawa), choć i te inne cele są przez sądy administracyjne brane pod uwagę (tak też A. Małysz-Pilch, [w:] B. Dolnicki, J. P. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, Warszawa 2012, wyd. el. Lex). Powyższe wyjaśnienia mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Pozwalają bowiem uzmysłowić sobie, że ocena sporów prawnych dokonywana przez sądy administracyjne nie sprowadza się do bezrefleksyjnej weryfikacji rozstrzygnięć administracji w świetle literalnego brzmienia przepisów. Sądy te – z uwagi na swoją rolę ustrojową – umocowane są także do odpowiedniej reakcji, gdy konkretyzacja norm prawnych prowadziłaby do wypaczenia ich sensu i obarczenia jednostek obowiązkami ponad dopuszczalną miarę. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w świetle pozwolenia na budowę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1973 r., [...] dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P., obecnie S. [..], w zaprojektowanym obiekcie w ścianie północnej, w wyższej jego części zaprojektowano częściową ścianę z luksferów. Jest też bezspornym, że w ścianie tej w trakcie budowy obiektu zrealizowano okna. Organy nadzoru budowlanego zwróciły także uwagę na pewne zmiany dotyczące położenia obiektu. Od daty budowy budynku przy ul. S. [...] w S. minęło już około 40 lat. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji eksponując, że w takich okolicznościach trudno wymagać od inwestora okazania dokumentacji obiektu i czynić względem niego domniemań, iż nie dopełnił swych obowiązków. Stanowisko takie wywodzić można z wartości konstytucyjnych (art. 2 Konstytucji) – pewności i przewidywalności prawa – tym bardziej, że przed 1995 r. ani inwestor ani organy nie miały obowiązku przechowywać dokumentacji budowlanej w okresie użytkowania obiektu, jak jest to obecnie. W świetle powyższego nie można uznać za zasadne zarzutów S. B. przedstawionych w skardze kasacyjnej, w której podkreśla on, że nie przeprowadzono wystarczająco wnikliwych czynności zmierzających do odtworzenia dokumentacji z procesu budowlanego dotyczącego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w S. (naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.) i że w konsekwencji przedwcześnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję o umorzeniu postepowania dotyczącego tego budynku z powodu jego bezprzedmiotowości (naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla potrzeb niniejszej sprawy wystarczająca jest informacja, która znalazła się w aktach sprawy, iż po przeprowadzeniu kwerendy nie odnaleziono dokumentacji budynku przy ul. S. [...] w S. (zob. pismo z dnia 14 marca 2013 r. pochodzące z Urzędu Miasta w S.). Jak już wyżej wskazano, w odniesieniu do budynków wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1995 r. właściciele i inwestorzy obiektów budowlanych nie byli obowiązani do przechowywania dokumentacji dotyczącej tych obiektów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., II OSK 394/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa Prawo budowlane z 1973 r. nie zawierała bowiem regulacji odpowiadającej art. 63 Prawa budowlanego obowiązującego obecnie. Z tych względów należy przyjąć, że gdy w zasobach administracji publicznej brak jest materiałów pozwalających na ocenę legalności przystąpienia do użytkowania, to taki fakt może być podstawą umorzenia postępowania w sprawie tego obiektu. Nie budzi wątpliwości, że w oparciu o ustawę poprzednio obowiązującą (por. choćby art. 37 ust. 1 in fine ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) jak i obecną (por. art. 48, 49 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290) działania organów nadzoru budowlanego względem kontrolowanych obiektów polegają przede wszystkim na ocenie ich wybudowania zgodnie z projektem i przepisami prawa. Ocena taka – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – powinna mieć jednak racjonalne granice i nie może polegać na prowadzeniu dowodów pośrednich mających na celu zakwestionowanie dochowania przez inwestora określonych czynności związanych z tym obiektem, w sytuacji gdy prawo zwalniało tego inwestora z obowiązku przechowywania dokumentacji obiektu. W przypadku weryfikacji obiektu budowlanego nie bez znaczenia pozostaje także to, jakiego charakteru stany faktyczne podlegają ocenie. W niniejszej sprawie elementem budynku przy ul. S. [...] są otwory okienne oraz wentylacyjne od strony nieruchomości S. B. przy ul. J. [...]. Skarżący poddaje pod wątpliwość, czy budynek po jego wybudowaniu (w latach 70 tych) oddano do użytkowania oraz czy w wymaganej procedurze wykonanie owych elementów obiektu budowlanego zostało zatwierdzone. Z kolei właściciel budynku F.Z. stoi na stanowisku, że budynek oddał do użytkowania, jednakże obecnie nie jest w stanie tego wykazać ze względu na nie posiadanie niezbędnej dokumentacji oraz brak możliwości pozyskania jej z zasobów administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza biorąc pod uwagę na brak możliwości udokumentowania przez F. Z. legalności kwestionowanych przez sąsiada elementów budynku (prawo nie nakładało na niego obowiązku przechowywania dokumentacji obiektu z lat 70 tych), a zarazem brak dokumentacji budynku w zasobach organów, uznać należało, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności tego budynku należało rozstrzygnąć na korzyść jego właściciela. Domniemanie odwrotne, że objęte postępowaniem elementy budynku zostały wykonane z naruszeniem prawa uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych wiele dziesiątek lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa był zwolniony (opisany wyżej brak obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej). Z opisanych wyżej powodów nie można było również uwzględnić zarzutu dotyczącego naruszenia § 20 pkt. 1-14 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw i oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.