IV SA/Wa 1915/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę - Postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2013r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez B. K. i A. B. z dnia 4 kwietnia 2013 r. o ponowne rozpoznanie sprawy wszczętej z urzędu, dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2004r, znak [...], dalej decyzja nieważnościowa, utrzymano w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r, znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] lipca 2004 r. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Burmistrz Miasta W. wnioskiem z 17 czerwca 2004 r. wystąpił do Wojewody [...] o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr [..] w C. Jako inwestor występował A Ki. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2004 r. uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem uwzględnienia warunków zawartych w tym postanowieniu. Decyzją z [...] maja 2005 r. znak: [...]. Burmistrz Miasta W., dalej organ główny, ustalił warunki dla planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Gd 136/06, uchylił decyzję ustalającą warunki zabudowy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz W. ponownie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji już do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G., który postanowieniem z [...] września 2009 r. znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Zmiana organu uzgadniającego była wynikiem zmian kompetencyjnych wynikających z wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr. 199, poz. 1227), dalej ustawa o ocenach, a co z tym idzie zmiany art. 53 pkt 8 p.z.p. poprzez przyznanie kompetencji do uzgadniania regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, w miejsce wojewody, mocą art. 147 pkt 4a ustawy o ocenach. Pismem z 31 marca 2010 r. A. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia RDOŚ z [...] września 2009 r, jako drugiego postanowienia uzgodnieniowego wydanego w tej samej sprawie. W związku z tym postępowaniem, GDOŚ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. i ostatecznie stwierdził, postanowieniem z [...] marca 2013 r. znak: [...], że brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. GDOŚ wskazał, że postanowienie Wojewody [...] wydane było w trybie art. 106 K.p.a. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647), dalej p.z.p., Organ stwierdził, że w tego rodzaju postępowaniu organ uzgodnieniowy powinien albo uzgodnić planowaną inwestycję w kształcie wskazanym w projekcie decyzji albo odmówić uzgodnienia. Organ nie może dokonywać uzgodnień pod warunkami. Ustalając warunki organ uzgadniający dokonał ingerencji w sam projekt decyzji będący przedmiotem uzgodnienia i przekroczył swe kompetencje. Skoro uznał, że inwestycja możliwa byłaby do zrealizowania pod pewnymi warunkami, powinien odmówić uzgodnienia. Jednocześnie organ stwierdził, że RDOŚ, ingerując w projekt organ faktycznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji w kształcie zaproponowanym przez organ główny, co stanowi o wadzie tego postanowienia. Powołując się na art. 156 § 1 K.p.a. organ II instancji wskazał jednak, że nie każde naruszenie prawa skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu z powodu rażącego naruszenia prawa. Naruszenie prawa zaistniałe podczas wydawania postanowienia nie miało charakteru rażącego, ponieważ żaden przepis prawa nie wskazuje wprost, że nie można dokonywać uzgodnienia projektu decyzji pod warunkami a jedynie wynika to z całokształtu przepisów regulujących tę materię.. Odnosząc się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do braku właściwości Wojewody [...] do wydania postanowienia, organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2004 r tj. w dacie wydawania postanowienia, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do kompetencji wojewody należało uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy zlokalizowanych na terenie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli A. K. i A. B. Zarządzeniem z 6 lutego 2014 r. ustalono jako stronę skarżącą A. B. a zaskarżonym postanowieniem, postanowienie GDOŚ z [...] czerwca 2013r. Skargę A. K. na postanowienie z [...] czerwca 2013 r. i zarejestrowano jako sprawy odrębnej (k 39 akt). Skarżący A. B., będący wcześniej stroną postępowania w którym wydano postanowienie z [...] września 2009r. (uzgodnieniowe II) zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., art. 106 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia GDOŚ z [...] marca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności. Wniósł o jego uchylenie z zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wojewoda [...] w sposób oczywisty naruszył prawo dokonując uzgodnienia projektu decyzji pod warunkami. Wkroczył w związku z tym w kompetencje innego organu a wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem każdego rodzaju właściwości (miejscowej, rzeczowej czy funkcjonalnej) jest podstawą do stwierdzenia nieważności. Powołał w tym zakresie orzecznictwo sądowo-administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie bada merytorycznie decyzji (postanowienia) tzn. nie ocenia argumentacji jaką posłużył się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, a jedynie ogranicza się do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. czyli ustala czy przy jego wydawaniu nie dopuszczono się naruszeń o jakich mowa w tym przepisie a uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Przesłankami do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia są: wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Nieważność orzeczenia może wynikać z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - błędnej wykładni przepisów prawa, zastosowania do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia – tzw. błąd subsumcji lub naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe ich zastosowanie w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony, z wyjątkiem naruszenia dającego podstawy do jego wznowienia. Naruszenia te muszą wystąpić w stopniu rażącym. Musi także istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. O rażącym naruszeniu prawa można natomiast mówić wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja czy postanowienie nie mogą być akceptowane jako akty wydane przez organ praworządnego państwa. Kryteria te nie zostały spełnione w sprawie. Skarżący w odniesieniu do powołanego postanowienia sformułował przede wszystkim zarzut mający wyczerpywać przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 (wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości) i 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym jej naruszeniem), a przynajmniej tak wynika z treści uzasadnienia skargi. Skarżący bowiem wskazał na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a., co jak się wydaje nie odzwierciedla granic skargi. Pierwszy z zarzutów dotyczy braku właściwości Wojewody [...] do ingerowania w projekt decyzji o warunkach zabudowy, do czego uprawniony jest organ główny. Polegało to na określaniu przez Wojewodę w postanowieniu uzgodnieniowym warunków pod jakim decyzja o warunkach zabudowy może być wydana. Należy zgodzić się z autorem skargi, że Wojewoda [...] wydał decyzję ingerując w projekt decyzji merytorycznej, która była przedmiotem uzgodnienia, co świadczy o tym, że przekroczył swe ustawowe kompetencje określone w art. 53 ust. 3 i 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zresztą stwierdził organ w zaskarżonej decyzji. Jednakże, w ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Jak się przyjmuje w doktrynie i orzecznictwie aby można było mówić, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości należałoby stwierdzić, że doszło do naruszenia właściwości wynikającej z ustawy, obejmującej właściwość rzeczową i miejscową (art. 19 K.p.a.) lub instancyjną (art. 127§ 1 i 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie generalnie Wojewoda był właściwy do wydania postanowienia uzgodnieniowego. Kompetencja Wojewody do wydania postanowienia w trybie art. 106 K.p.a. wynikała z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania postanowienia. Z przepisu art. 53 ust. 4 p.z.p. wynikało, że uzgodnień dokonuje m.in. wojewoda – w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Planowana inwestycja znajdowała się w granicach [...] Parku Krajobrazowego a więc co do zasady wojewoda był właściwy do uzgodnienia projektu decyzji ze względu na cele ochrony przyrody. Nie doszło zatem do naruszenia właściwości rzeczowej ani miejscowej. Do naruszenia właściwości rzeczowej doszłoby gdyby organ wydał postanowienie zamiast organu głównego – co w tej sytuacji nie miało miejsca bowiem organ główny, Burmistrz Miasta W., wydał następnie decyzję merytoryczną z [...] maja 2005 r., w której ustalił warunki zabudowy. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją SKO w G. z [...] stycznia 2006 r. Nr [...], a ta z kolei uchylona (wraz z decyzją Burmistrza Miasta W. z [...] maja 2005 r.), wyrokiem WSA w Gdańsku z 30 listopada 2006 r., sygn.. akt. II SA/Gd 136/06. Wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego odniosło skutek w stosunku do postanowienia uzgodnieniowego w tym sensie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobligowany był do ponownego uzyskania uzgodnienia. (por. wyrok NSA z 21 września 2012r, II OSK 882/11, LEX nr 1252227, wyrok NSA z 25 września 2012r. , sygn. akt II OSK 878/11, Lex nr 1252223).wyrok WSA w Białymstoku z 7 czerwca 2011 r, sygn. akt. II SA(Bk 215/11, Lex nr 950534). Czyni to niezasadnymi zarzuty skarżącego o bezprawnym istnieniu w obrocie prawnym dwu postanowień uzgodnieniowych. Z punktu widzenia ich istnienia, w sensie formalnym tak rzeczywiście jest, jednakże z punktu widzenia ich związku z decyzją merytoryczną tak nie jest. Postanowienie uzgodnieniowe wydaje się do konkretnego projektu decyzji rozstrzygającej. Postanowienie jest wiążące tylko w odniesieniu do konkretnego projektu decyzji. Inaczej mówiąc, gdy decyzja, której projekt był uzgadniany, zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, powstaje konieczność ponownego zaopiniowania nowego (choć kolejnego), projektu decyzji. Wynika to z literalnego brzmienia art. 106 § 1 K.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w ocenianej sprawie. Przytoczyć w tym miejscu można wyrok NSA w Warszawie z 13 października 2011 r, sygn. akt II OSK 1421/10, Lex nr 1070329 w którym sąd odniósł się do charakteru prawnego postanowienia uzgodnieniowego. Wskazał, że organ uzgodnieniowy nie rozstrzyga o istocie sprawy a jego postanowienie nie kończy postępowania administracyjnego. Postępowanie ma wyłącznie charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego. "oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcie w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego". Wskazać należy, że celem uzgodnienia jest wypowiedzenie się organu uzgodnieniowego, w zakresie przysługujących mu kompetencji, co do zasadności realizowania inwestycji na warunkach ustalonych przez organ główny. Zmiana tych warunków, choćby na skutek uchylenia poprzedniej decyzji merytorycznej, powoduje konieczność ponownego zaopiniowania nowego projektu decyzji. W przeciwnym razie postanowienie uzgodnieniowe nie pozostawałoby w związku z decyzją merytoryczną, co jest nie do pogodzenia z zasadami legalności i praworządności zagwarantowanymi art. 6 i 7 K.p.a. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, który był już częściowo omawiany wyżej, tj. kwestii niemożności wydania przez organ uzgadniający postanowienia o uzgodnieniu pod warunkami, zgodzić się należy z organem II instancji, że brak jest przepisu prawa, z którego w jasny sposób, tj. bez konieczności dokonywania wykładni, wynikałoby że nie dopuszcza się wydania decyzji uzgodnieniowej pod warunkami. Przepis art. 106 K.p.a. który jest podstawą procesową do wydawania postanowienia uzgodnieniowego, brzmi: "§ 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję, wydaje się po zajęciu stanowiska przez organ". Z przepisu tego wprost nie wynika, że organ nie może dokonać ograniczeń, przedstawić zastrzeżeń czy uwag co do przedstawionego projektu decyzji. To na gruncie orzecznictwa sądowo administracyjnego i analizy całokształtu przepisów regulujących tę materię, przyjmuje się, że organ, co do zasady opiniuje przedstawiony projekt decyzji: pozytywnie lub negatywnie, a w przypadku uznania braku podstaw do uzgodnienia, wydaje postanowienie negatywne ( por. wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2008 r., sygn. akt. SA/Wa 976/08, w Cebois, wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2008 r, syg. akt. IV SA/Wa 952/08, LEX nr 517964, wyrok WSA w Bydgoszczy z 13.12.2007 r, sygn. akt II SA/Bd 742/07,LEX nr 489196). Skoro zatem żaden przepis prawa nie wskazuje wprost, że nie można dokonywać uzgodnienia pod warunkami to brak jest podstaw do uznania, że postanowienie uzgodnieniowe z [...] lipca 2004 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym brak jest związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Gdyby organ nie ustalił warunków, wydałby decyzję negatywną a organ główny, jako związany uzgodnieniem powinien był wydać także decyzję negatywną. Wydanie więc decyzji pod warunkami nie powoduje, że treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wskazywane jako podstawa do stwierdzenia nieważności fakty i twierdzenia nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2004 r. Postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego a jego uzasadnienie spełnia kryteria o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odniósł się w nim do zebranego materiału dowodowego a następnie go ocenił a wnioski jakie wyprowadził z tych dowodów zasługują na aprobatę Sądu. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012. poz.270), Sąd skargę oddalił.