II OSK 2051/14

Dnia 28 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 277/14 w sprawie ze skargi L. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi L. J. uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta Poznańskiego na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę hali magazynowo – biurowej (magazyn artykułów spożywczych, wyrobów cukierniczych) z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi etap I i II (pompownia wód pożarowych, zbiornik wody pożarowej, pompowania wód deszczowych, place postojowe i manewrowe, drogi zakładowe, dwa zbiorniki bezodpływowe na ścieki, urządzenia instalacyjne do podczyszczania wód opadowych – separatory) na działkach o nr ew. [...] przy ul. G. w B., gm. S. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyła L. J. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jak wskazał Wojewoda, wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z art. 28 K.p.a. oraz z faktu, że jest właścicielem działki o nr ewid. [...]. Kwestia ta stanowiła także przedmiot badania w postępowaniu o wznowienie postępowania, w którym decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta Poznański odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., a Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że nieruchomość L. J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, co ustalono w kontekście obowiązujących przepisów prawa, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu (w tym wysokość) i wszelkie pozostałe cechy planowanej inwestycji (w tym spełnienie przez inwestora warunków technicznych wynikających z przepisów techniczno – budowlanych), ustalony sposób zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy i brak transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko. Potencjalne uciążliwości zostaną zamknięte w granicach działki, na której powstanie przedmiotowe przedsięwzięcie. W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez osobę nieposiadająca legitymacji do jego złożenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania L. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, L. J. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Hala magazynowo – biurowa została usytuowana 15 m od granicy z działką skarżącej, a droga nr 3 i pompownia wody pożarowej o wysokości 4 m, zwrócona ścianą bez otworów okiennych zaplanowana 6 m od tej granicy, a więc zapewniono minimalną odległości z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy uznał także, że miejsca postojowe spełniają wymogi § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Najbliższy parking przeznaczony dla samochodów osobowych na 44 stanowiska oddalony jest od działki skarżącej ok. 42 m i ponad 60 m od budynku mieszkalnego. Parking dla samochodów ciężarowych na 5 stanowisk zaprojektowano natomiast ok. 24 m od nieruchomości skarżącej i ok. 42,5 m od budynku mieszkalnego. Nadto został zachowany § 36 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia, gdyż zbiornik na nieczystości sanitarne (poj. 6 m3) zaplanowano w odległości ponad 85 m od działki, a od budynku skarżącej ok. 140 m, zaś zbiornik bezodpływowy na nieczystości sanitarne (poj. 30 m3) o ok. 52 m od działki i ok. 70 m od budynku mieszkalnego. Usytuowanie inwestycji oznacza, że nieruchomość wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania, wynikającym z przepisów techniczno – budowlanych i nie narusza § 13, § 57, § 271 oraz § 29 tego rozporządzenia. Inwestycja nie oddziałuje także na środowisko, co stwierdzono w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Swarzędzu z dnia [...] sierpnia 2009 r. ani nie jest objęta ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Skargę na powyższe postanowienie złożyła L. J., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej inwestycja powstała niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a swój interes wywodzi ona z art. 31 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 i art. 144 K.c., art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, § 19 ust. 1 pkt 2, § 36 ust. 3 i ust. 6 ww. rozporządzenia sprawie warunków technicznych, art. 110-128 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) oraz art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesione. Postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. Jak podkreślił Sąd, wydanie postanowienia w oparciu o ten przepis jest możliwe, jeżeli występują przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje natomiast automatycznie skutku jego wszczęcia. Właściwy organ ma obowiązek przeprowadzenia wstępnego badania podania pod kątem okoliczności stanowiących przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku w zakresie przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organy prowadziły obszerne badania w celu ustalenia interesu prawnego skarżącej. Organ I instancji wskazał, że interes prawny skarżącej był badany w postępowaniu wszczętym na jej wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., w którym wyjaśniono, iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Podobnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącą do nadesłania dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a po jego otrzymaniu szeroko analizował odległości, w jakich znajdują się sporne budynki od granicy nieruchomości skarżącej oraz jej budynków w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tym samym organy na etapie wstępnym, po złożeniu wniosku przystąpiły do merytorycznych ustaleń, których mogły dokonywać wyłącznie po wszczęciu postępowania. Nadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia interesu prawnego skarżącej była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 508/11 oraz wydanego w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1893/12. Sąd odwoławczy podzielił stanowisko, że odnośnie decyzji zapadłych w postępowaniu wznowionym w stosunku do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, należąca do skarżącej działka nr [...], sąsiadująca z terenem realizacji hali magazynowej z obiektami towarzyszącymi, znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia (obiektu). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "nie można wykluczyć ograniczenia sposobu zagospodarowania działki wnioskodawczyni przez realizację obowiązku nasadzeń zieleni, w tym wysokiej, w pasie przyległym do granicy jej działki. Ma ona również legitymację do tego, aby ocenić, czy zachowane zostały w pozwoleniu na budowę inne warunki wynikające z wcześniej wydanych decyzji nakładających takie warunki". Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, ww. wyroki zapadły po wydaniu kontrolowanych postanowień, ale ustalenia w nich dokonane są wiążące dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę na mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę organy będą miały obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło "[...]" sp. z o.o. w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie – co skutkowało brakiem oddalenia skargi – i tym samym uznanie, że zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. winny zostać uchylone, pomimo iż w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy te żadnych przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na przebieg postępowania, w szczególności art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. albowiem organy te w sposób prawidłowy i rzetelny dokonały oceny istnienia interesu prawnego L. J. do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i na tej podstawie podjęły rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia tego postępowania, 2. art. 170 P.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poczynione w postępowaniu wywołanym żądaniem wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie interesu prawnego L. J. przesądzają o istnieniu jej interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, pomimo iż podstawy wszczęcia obu postępowań są różne i w toku każdego z nich organ, a dalej sąd obowiązany jest samodzielnie dokonać oceny istnienia jej interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie "od uczestnika na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych". W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że nie można czynić organom administracji zarzutu, że badając interes prawny wnioskodawcy, uczyniły więcej niż przewidywały to przepisy prawa. W sprawie doszło do rzetelnej oceny interesu prawnego skarżącej, a podjęcie czynności przynależnych właściwemu postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może powodować, że badanie kwestii formalnych podania przebiegło niezgodnie z przepisami prawa. Nadto ustalenie jej interesu prawnego na potrzeby postępowania wznowieniowego nie może automatycznie stanowić o istnieniu takiego interesu w postępowaniu nieważnościowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Zaznaczyć przy tym trzeba w związku ze sposobem sformułowania pierwszego zarzutu kasacji, iż posłużenie się przez jej autora zwrotem "w szczególności", który mógłby sugerować, iż poza wymienionymi przepisami dopatruje się on również naruszenia innych norm prawnych, których jednakże nie wskazał, było niedopuszczalne, jak również i bezskuteczne. Podzielając w tym aspekcie stanowisko Sądu Najwyższego zgodnie, z którym zwrot "w szczególności" należy traktować jako semantycznie pusty (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt CKN 1518/00, opubl. OSNC 2001 r. nr 3, poz. 39), kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku należało przeprowadzić jedynie w zakresie wyraźnie wyartykułowanych norm. I tak za bezzasadny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. Zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – jak w niniejszej sprawie nieważnościowego – jest możliwe jedynie, gdy organ ustali w sposób oczywisty brak przymiotu strony wnioskodawcy. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w jednolitym na tle tego zagadnienia orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tylko oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej złożone żądanie. Brak interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być, zatem oczywisty, nie budzący wątpliwości i niewymagający przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu jego weryfikacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1966/11, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11; z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1151/12; z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12; z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2685/12; z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2774/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2944/12 i II OSK 2945/12; z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13; z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14 i z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II OSK 716/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację. Za niedopuszczalną należy natomiast uznać argumentację strony skarżącej kasacyjnie, przyjmującą za prawidłową to, iż organy "uczyniły więcej niż przewidywał to przepis prawa". Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 6 K.p.a. "organy administracji publicznej działają na podstawie prawa", a w toku postępowania "stoją na straży praworządności (art. 7 in principio K.p.a.). Przepisy te, realizujące ustrojową zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) pozwalają organom administracji na działanie wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów prawa oraz na podejmowanie rozstrzygnięć w nim przewidzianych. Tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie można zaakceptować poglądu, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, gdyż osiągnęło swój cel poprzez rzetelną analizę interesu prawnego wnioskodawcy. Podkreślić należy, iż skoro ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni, czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a., jak w niniejszej sprawie, powoduje, iż nie zostało ono w ogóle wszczęte, zaś organ – jak słusznie eksponował to Sąd pierwszej instancji – prowadził obszerne badanie interesu prawnego wnioskodawcy poza postępowaniem, do czego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych. Jak zaznaczył sam ustawodawca, celem wprowadzenia art. 61a K.p.a. było "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej" (zob. druk sejmowy nr 2987 z 16 kwietnia 2010 r., s. 16). Jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak, co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, co nie oznacza jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne. Ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63; Komentarz do art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B. Dauter. B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX. Wydanie V). Wskazując na powyższe, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, iż skoro kwestia posiadania interesu prawnego przez skarżącą w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego wydaniem decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 508/11 (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1893/12), to ocena ta oddziałuje również na niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne i kontrolowane postępowanie administracyjne. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu jurysdykcyjnym zasadniczo przesądza posiadanie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.