I OSK 2455/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2235/11 w sprawie ze skargi H.S. i E.S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 maja 2012 r., I SA/Wa 2235/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę H. S. i E. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Małopolski odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną, jako działki nr [...] o pow. 0,0052 ha, nr [...] o pow. 0,0043 ha, nr [...] o pow. 0,0210 ha, nr [...] o pow. 0,0493 ha, nr [...] o pow. 0,0057 ha, nr [...] o pow. 0,0724 ha, nr [...] o pow. 0,0148 ha, nr [...] o pow. 0,0035 ha i nr [...] o pow. 0,1829 ha, położoną w gminie C., która z mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji dla budowy drogi obejmującej przebudowę drogi krajowej nr 28, utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] marca 2009 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Organ wskazał, że we wniosku o zawieszenie postępowania, jako przyczynę zawieszenia H. S. i E. S. wskazali toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. Zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia H. S. i E. S., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wyższego stopnia wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., dalej jako: K.p.a.), ponieważ postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi zostało zakończone ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast złożenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności nie powoduje automatycznej utraty przez tę decyzję mocy wiążącej. Zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Ustawa ta odnosi się więc wyłącznie do kwestii ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako wyłącznej podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania odszkodowawczego. Ponadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest także podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 98 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jednakże przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i tym samym nie został spełniony jeden z warunków wskazanych w art. 98 § 1 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Warszawie wnieśli H. S. i E. S. domagając się jego uchylenia i zarzucając organowi naruszenie zasad ogólnych K.p.a., a także art. 77 K.p.a. oraz wadliwe zastosowanie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podkreślili, że decyzja z [...] grudnia 2008 r. powinna była zostać wydana z uwzględnieniem zasad określonych w ustawie z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 155, poz. 158). Nieodniesienie się przez organ do stanu faktycznego sprawy świadczy, zdaniem skarżących, o nieprzeprowadzeniu jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz daje podstawę postawienia organowi zarzutu naruszenia przepisu art. 6 ust 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. Podkreślili także, że istotą ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych nie jest absolutna ochrona każdej decyzji, której "jakimś sposobem" udało się uzyskać przymiot ostateczności. Z zasadą tą bowiem ściśle wiąże się domniemanie legalności takich decyzji. Nie jest natomiast jej celem sankcjonowanie pozostawania w obrocie prawnym aktów administracyjnych dotkniętych wadami, w szczególności wadami kwalifikowanymi. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji uznał, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla wydania rozstrzygnięcia odszkodowawczego. Dodatkowo sąd wojewódzki podkreślił, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec co do istoty, bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Ponadto, aby mógł zostać zastosowany w sprawie powyższy przepis, musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W przedmiotowej sprawie skarżący żądali zaś zawieszenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania ze względu na wadliwą, ich zdaniem, ostateczną decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która stanowiła podstawę do wydania ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Sąd I instancji zaznaczył, że decyzje te zgodnie z zasadą zawartą w art. 16 § 1 K.p.a. mają moc obowiązującą do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Skoro zatem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu, której wydanie zgodnie z przepisami prawa (art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 12 ust. 4b i art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) wymagane jest przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, nie ma podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania. Prowadzenie tego postępowania nie zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 K.p.a. niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może bowiem kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. S. domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, wadliwie powołując się na przepis "art. 174 ust. 2" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przepis ten nie dzieli się na ustępy, a punkty. Kasator zarzuca: naruszenie art. 273 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i mylne uznanie, że toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. nie jest zagadnieniem wstępnym, które nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z postępowaniem w sprawie o ustalenia odszkodowania oraz naruszenie art. 276 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z: – art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak bliższego ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i odniesienia do nich w wyroku, – art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak rozpoznania wniosków i zarzutów strony, – art. 106 § 3 i § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 236 Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.) przez brak wydania postanowienia w przedmiocie złożonych przez stronę wniosków, które powinno przybrać formę postanowienia zgodnie z przepisami K.p.c. W skardze zawarto także wniosek o dopuszczenie dowodu z decyzji SKO w Nowym Sączu z [...] kwietnia 2012 r. oraz obwieszczenia Wójta Gminy P. z 28 czerwca 2012 r., na fakt rezygnacji z prac polegających na przełożeniu drogi krajowej nr 28 na trasie Zator-Nowy Sącz-Przemyśl oraz cofnięcia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Do skargi kasacyjnej dołączono powyższe dokumenty. W ocenie Kasatora świadczyć to ma o istnieniu zagadnienia wstępnego dla sprawy ustalenia odszkodowania, które może stać się bezprzedmiotowe. Takim zagadnieniem, wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego, ma być kwestia wadliwości decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. Wyeksponowano, że WSA w Warszawie nie wydał postanowienia dowodowego, czym uchybiono art. 236 K.p.c. Brak wydania takiego postanowienia uniemożliwiał zbadanie ewentualnych motywów, którymi kierował się sąd I instancji, to zaś prowadzi do wniosku, że stwierdzone wadliwości kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego skargą kasacyjną orzeczenia. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. zakończyło się odmową stwierdzenia jej nieważności, a w sprawie tej nieprawomocnie orzekał WSA w Warszawie wyrokiem z 25 października 2012 r., IV SA/Wa 830/12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 273 § 2 Ppsa jest chybiony. Cyt. przepis stanowi, że "Można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu". Sąd I instancji nie orzekał w trybie wznowienia postępowania, już chociażby z tego względu nie mógł uchybić cyt. przepisowi. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. stanowiło zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wedle którego zawiesza się postępowanie, gdy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Trafnie organy orzekające w sprawie, a w ślad za nimi sąd I instancji, uznały że toczące się postępowanie nieważnościowe nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dla postępowanie w kwestii ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości w związku z lokalizacją drogi krajowej. Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, wedle którego przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Skoro w obrocie na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia (23 września 2011 r.) istniała decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, w następstwie której wszczęto postępowanie odszkodowawcze, to samo uruchomienie postępowania nieważnościowego względem tej decyzji, nie stanowiło zagadnienia wstępnego dla wydania orzeczenia odszkodowawczego. Z tych przyczyn zasadnie sąd wojewódzki przyjął, że toczące się postępowanie nadzwyczajne względem ostatecznej decyzji administracyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia odszkodowania. Ubocznie stwierdzić wypada, że w uzasadnieniu wyroku (s. 7) sąd I instancji omyłkowo posłużył się określeniami "art. 97 § 4" oraz "art. 94 § 1 pkt 4" w odniesieniu do K.p.a., bo przepisów takich w Kodeksie nie ma. Uchybienie to ma charakter oczywistej omyłki, zwłaszcza, że wielokrotnie i prawidłowo wskazano, że chodziło w istocie o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Te okoliczności wskazują, że zarzut skargi kasacyjnej wadliwej wykładni cyt. przepisu jest chybiony. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 276 Ppsa, wedle którego "Do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175". Raz jeszcze przychodzi zaznaczyć, że sąd I instancji nie orzekał w trybie wznowienia postępowania, przeto nie stosował cyt. przepisu. Zarzutu tego zresztą w skardze kasacyjnej nie uzasadniono. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa przez brak bliższego ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a odnoszących się do kwestii wadliwości decyzji Wojewody małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Wedle art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie skarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi, wbrew zarzutowi kasacyjnemu przywołano podnoszone przez skarżących zarzuty w skardze skierowane przeciw decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2008 r. Skoro jednak przedmiotem skargi było postanowienie Ministra Infrastruktury w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego to oczywiste jest, że WSA w Warszawie nie mógł wypowiadać się w kwestii legalności decyzji Wojewody Małopolskiego. Chybione są zarzuty naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 106 § 3 Ppsa, zgodnie z którym "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W skardze skarżący nie wnosili o przeprowadzenie dowodów, wniosku nie zawarli w piśmie procesowym skierowanym do sądu a quo, takiego wniosku nie złożono także w czasie rozprawy, bo odbyła się bez udziału stron. To zaś, że w ocenie skarżącego postawione zarzuty w skardze winny "implikować konieczność przeprowadzenia dowodów" nie skutkuje zasadnością zarzutu naruszenia art. 106 § 3 Ppsa. Zarzut naruszenia z kolei art. "106 § 6" Ppsa nie nadaje się natomiast do rozpatrzenia, albowiem takiego przepisu w cyt. ustawie brak. Nie można naruszyć przepisu nie istniejącego w ustawie. Sformalizowany charakter skargi kasacyjnej i ustawowe przesądzenie o istnieniu tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego przy jej sporządzaniu (art. 175 § 1 Ppsa) gwarantować ma pożądany poziom takiego środka odwoławczego. Z pewnością poziomu tego nie można osiągnąć zarzucając naruszenia przepisów nie istniejących. Bezprzedmiotowe jest w tym stanie rzeczy prowadzenie postępowania dowodowego, w oparciu o decyzję SKO w Nowym Sączu oraz obwieszczenie Wójta Gminy P. na okoliczność odstępstwa od realizacji inwestycji drogowej lub cofnięcia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Oba przywołane dokumenty dołączone do skargi kasacyjnej powstały już po wydaniu zaskarżonego do sądu wojewódzkiego postanowienia ministra, sądy administracyjne zaś badając legalność aktów administracyjnych zasadniczo uwzględniają stan faktyczny z daty ich wydania. Treść tych dokumentów nie ma także znaczenia dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Powyższe okoliczności wskazują, że skarga jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.