VII SA/Wa 205/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi M T na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I B, J B, M Br oraz odwołania M T od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nakazującej M Tj zamurowanie dwóch okien z możliwością zastosowania pustaków szklanych tzw. luksferów na II kondygnacji (I piętro), znajdujących się w rozbudowanej części mieszkalnej w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] od strony działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 4 m, w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] - pokój i nr [...] - garderoba, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 usatwy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w trakcie czynności wyjaśniających z zakresu nadzoru budowlanego ustalono, że decyzją z dnia[...] czerwca 1995 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 30 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. organ powiatowy zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno-warsztatowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] do czasu zajęcia stanowiska w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Od decyzji tej odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli I i J B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 970/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M Tna decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r. II OSK 13/09 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 września 2008 r. Ponieważ przestała istnieć przyczyna zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. podjął przedmiotowe postępowanie z urzędu. I i J B w ustawowym terminie wnieśli zażalenie na to postanowienie, wnioskując o jego uchylenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W dniu [...] lipca 2011 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili ponowną kontrolę na gruncie, stwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] organ pierwszej instancji nakazał M T zamurowanie dwóch okien z możliwością zastosowania pustaków szklanych tzw. luksferów na II kondygnacji (I piętro), znajdujących się w rozbudowanej części mieszkalnej w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] od strony działki nr ew. [...] przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 4 m, w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] - pokój i nr [...] - garderoba, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożyli I i J B, M B oraz M T. W dniu [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskutek skargi I i J B, M B i M B, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt. VII SA/Wa 717/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nakazał M T zamurowanie dwóch okien na II kondygnacji, znajdujących się w rozbudowanej części mieszkalnej w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] od strony działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 4 m, w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. [...] nr [...] - pokój i nr [...] - garderoba, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołania od tej decyzji w ustawowym terminie złożyli I i J B, M B oraz M T. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i 77 kpa, w związku z czym wydane przez niego rozstrzygnięcie budzi poważne wątpliwości organu odwoławczego. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, w oparciu o który zostało wydane rozstrzygnięcie nie został bezsprzecznie ustalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 717/12 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ w uzasadnieniu decyzji przywołał treść art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W wyroku tym wskazano, iż brak ustalenia rzeczywistej odległości rozbudowanej części budynku mieszkalnego do granicy z działką [...]oznacza, że organ nadzoru z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy, a tym samym nie wyjaśnił jego stanu faktycznego. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Dopiero ustalenie, że inwestor nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, a ściana budynku z otworami okiennymi znajduje się w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działki uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Zatwierdzony projekt budowlany zakładał usytuowanie ściany z oknami w odległości mniejszej 4 m w części mieszkalnej na poziomie I i II kondygnacji (parter i I piętro). W aktach sprawy przesłanych przez Starostę [...] przy piśmie z dnia 28 października 2013 r. znajduje się oświadczenie H B R B, I B i J B z dnia 6 czerwca 1994 r., w których w/w zgodnie potwierdzili, że "wyrażamy zgodę na pobudowanie budynku warsztatowego w ostrej granicy z naszą działką i budynku mieszkalnego w odległości 3-ch metrów od granicy naszej działki przez sąsiadkę T M". W piśmie z dnia 18 marca 1996 r. H B, R B, I B i J B wskazali, że "budynek mieszkalny został pobudowany w odległości 2,5 m od naszej granicy (uzgodniono 3m)." Ponadto przy piśmie z dnia 26 kwietnia 1996 r. S T załączył oświadczenia S K i S Ł, zgodnie z którymi "S T zwrócił się do R B czy ma zachować odległość budynków od granicy zgodnie z zatwierdzonym projektem, czy ewentualnie mogą być przesunięte w kierunku granicy. R Bwyraził zgodę i strony ustaliły odległość od granicy budynku mieszkalnego na 2,5 m. Nadmieniam, że bez tej zgody nie odstąpiłbym od odległości zatwierdzonych w projekcie technicznym". Powyższe potwierdza, że odległość budynku od granicy zgodnie z zatwierdzonym projektem winna wynosić więcej niż rzeczywiste 2,44 m istniejące obecnie na gruncie. Według [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w toku postępowania organ powiatowy powinien wziąć pod uwagę wyżej wskazaną dokumentację i ponownie przeanalizować stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. W świetle zapadłego w omawianej sprawie wyroku wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było możliwe wyłącznie po stwierdzeniu, że inwestor nie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie usytuowania obiektu i że ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy. Mając na względzie powyższe decyzja nr [...], według organu, jest nieprawidłowa. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M T; zarzucając naruszenie: 1. art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, 2. art. 7 i 8 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, a ponadto prowadzenie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywateli do organów administracji. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nakazującą M T zamurowanie dwóch okien na II kondygnacji (I piętro), znajdujących się w rozbudowanej części mieszkalnej w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] od strony działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i przekazał sprawę do powtórnego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Analogicznie poprzednią decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] , organ pierwszej instancji nakazał M T zamurowanie dwóch okien na II kondygnacji (I piętro), znajdujących się w rozbudowanej części mieszkalnej w ścianie budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] od strony działki nr ew. [...] przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 4 m. W dniu [...] stycznia 2012 r. decyzją nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 3. Wskutek skargi I B, J B, M B i M B, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt. VII SA/Wa 717/12 uchylił decyzję organu drugiej instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ nadzoru prowadził postępowanie naprawcze w stosunku do części rozbudowy obejmującej segment mieszkalny. Z akt postępowania wynika, że segment gospodarczy zrealizowanej inwestycji jest legalnie użytkowany, na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie umożliwi rozpoczęcie procedury naprawczej. W konsekwencji sąd uchylił zaskarżoną decyzji oraz decyzję organu pierwszej instancji. Sąd administracyjny podkreślił także, że brak ustalenia rzeczywistej odległości rozbudowanej części budynku mieszkalnego do granicy z działką [...] oznacza, że organ nadzoru z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy, a tym samym nie wyjaśnił jego stanu faktycznego. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Dopiero ustalenie, że inwestor nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, a ściana budynku z otworami okiennymi znajduje się w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działki uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze. 4. Stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Występowanie administracyjnego toku instancji oznacza, że funkcje procesowe są rozdzielone między dwie odrębne struktury – organ pierwszej i organ drugiej instancji. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji i jego decyzją, a na żądanie uprawnionego podmiotu – po raz drugi przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) jego decyzją. Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrywanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji rozpatruje sprawę administracyjną tak, jak gdyby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta żadną decyzją. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Stąd też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92, ONSA 1993/1/22 stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (zob. analogicznie: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1/32; wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1997 r., III SA 1379/97, ONSA 1999/3/85). 5. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Jest to jedyna i wyłączna podstawa wydania takiej decyzji. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej staje się więc stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa umożliwiającego uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, że nie można było zastosować art. 136 kpa, wskazując jedynie, że zostały naruszone przepisy art. 7 i 77 kpa oraz nie przeanalizowano stanu faktycznego i dokumentacji w sprawie. Tak argumentacja nie uprawnia jeszcze do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ drugiej instancji powinien wskazać w treści swojego rozstrzygnięcia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 138 § 2 kpa. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zostały wykazane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, w konsekwencji zatem powinno ono mieć miejsce wyjątkowo, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej. Jeżeli wszystkie dowody w sprawie zostały w sposób właściwy zebrane, a wydanie rozstrzygnięcia zależy od ich oceny i ustalenia stanu faktycznego to wydanie decyzji kasatoryjnej jest nieuzasadnione. W istocie rzeczy organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną dlatego, że uznał iż błędnie oceniono okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Jeżeli organ uznał, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany, i uważał że powinien prowadzić do innych wniosków, to powinien był przyjąć inną ocenę stanu faktycznego i orzec merytorycznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie naruszając art. 15 kpa – zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że organ wyższego stopnia naruszył art. 138 § 2 kpa, a tym samym naruszył wyrażoną w art. 12 kpa – zasadę ogólną postępowania administracyjnego – zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego wskazać równocześnie należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do innej decyzji, niż decyzja pierwszoinstancyjna, której dotyczyła zaskarżona decyzja. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.