II OSK 1829/16

Dnia 7 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi A. G. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2670/14 wydanego na skutek skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 189/14 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych 1. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2670/14, 2. oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 2670/14) oddalił skargę kasacyjną B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Rz 189/14), oddalającego skargę B. G. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał prowadzenie robót budowanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego przy ul. R. w R. oraz nałożył na B. G. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu 16 sierpnia 2013 r., który nie przedstawił jednak oceny technicznej w wyznaczonym terminie. W związku z tym decyzją z dnia 30 września 2013 r. organ nakazał inwestorowi doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę okapu dachu tego budynku od strony południowej w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 10 października 2013 r. B. G. zwróciła się o przywrócenie terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowanych w budynku, jednocześnie ją przedkładając. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. odmówił B. G. przywrócenia terminu do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych. Zdaniem organu termin z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego jest termin ustawowym, a zatem nie jest możliwa jego zmiana. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia B. G.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego termin z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony. Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. G. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że przepis art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy obowiązków strony z zakresu prawa procesowego. Na jego mocy ustawodawca wyposażył organ nadzoru budowlanego w kompetencję do nałożenia obowiązku przedłożenia przez inwestora inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Tym samym wyznaczył termin ustawowy na dokonanie czynności procesowej w postaci przedłożenia oznaczonego dowodu, mającego służyć w postępowaniu naprawczym. Termin ten nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a., bowiem jego niedotrzymanie przez stronę nie oznacza, że utraciła ona prawo do przedłożenia dokumentów, których dostarczenia wymaga organ. Odmowa przywrócenia terminu została przez organy wyraźnie umotywowana brakiem możliwości zastosowania wobec wniosku inwestora art. 58 K.p.a. Naruszenie terminu wyznaczonego w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ dokumentacji. Jego upływ powoduje natomiast to, że organ uzyskuje kompetencję do wydania jednej z decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopóki jednak decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma prawo przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych lub odpowiednie oceny techniczne bądź ekspertyzy i żądać ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Tym samym, zdaniem Sądu, analizowany termin jest tego rodzaju terminem ustawowym (terminem na dokonanie czynności dowodowej), którego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia prawa do złożenia dokumentu opracowanego na zlecenie inwestora w związku z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Ma on dla strony, jak i dla organu charakter instrukcyjny. Jego upływ stanowić powinien dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy bez uwzględnienia opracowanej na jego zlecenie dokumentacji, a więc bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony. Z tą chwilą organ zostaje wyposażony w zdolność do konkretyzacji normy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, którą traci po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót. Dlatego też do terminu z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nie mają zastosowania te unormowania K.p.a., które pozwalają stronie na przywrócenie terminu uchybionego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnych ustaleń, iż instytucji przywrócenia terminu określonej w art. 58 § 1 i 2 K.p.a. nie stosuje się przypadku uchybienia terminowi wynikającemu z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, podczas gdy powyższy termin procesowy wynikający z prawa budowlanego jest przywracalny; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że trzydziestodniowy termin do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych w budynku przy ul. R. w R. nie podlega przywróceniu, podczas gdy ustawowo wskazany termin wykonania obowiązku ma charakter terminu prawa procesowego i jako taki może być przywrócony. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie o uchyleniu postanowień organów obydwu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. G. na podstawie art. 271 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 270, art. 275, art. 277 P.p.s.a. oraz w związku z art. 168 § 1 P.p.s.a. z uwagi na pozbawienie skarżącego możności działania wskutek naruszenia przez Sąd orzekający przepisów postępowania, tj. art. 91 § 2 P.p.s.a. i art. 109 P.p.s.a. Wskazując na powyższe, wniesiono o uwzględnienie skargi o wznowienie i zmianę zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez uwzględnienie skargi kasacyjnej B. G., a nadto o zasądzenie kosztów sądowych na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 18 lipca 2016 r. godz. 14.00 wnoszący niniejszą skargę o wznowienie postępowania dowiedział się w tym samym dniu o godz. 19.00, a więc już po jej przeprowadzeniu. Rozpoznając skargę o wznowienie postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia orzeczenia sądu administracyjnego wówczas, gdy postępowanie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej P.p.s.a.). Stwierdzić trzeba, że rozpoznawana skarga o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2016 r., sporządzona przez adwokata, wniesiona została w terminie, o którym mowa w art. 277 P.p.s.a. oraz oparto ją na podstawie przewidzianej w przepisie art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Z tych też względów, właściwy, zgodnie z art. 275 P.p.s.a., do jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny, uznał dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania w zakresie wskazanej podstawy i wznowił postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2670/14). Dokonując oceny wyżej przytoczonej podstawy wznowienia, trzeba stwierdzić, iż zgodnie z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. "można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe". Z treści ww. przepisu wynika, iż koniecznym jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem możliwości działania strony. Jak wskazywano w orzecznictwie, aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: a) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, b) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz c) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1699/09, LEX nr 952730 oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2557/11, niepubl.). O pozbawieniu możności działania można, zatem mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza osobą strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/10, LEX nr 746461; z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, LEX nr 193342; z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1017/06, LEX nr 354265). Zauważyć nadto należało, iż pozbawienie strony możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, o której mowa w powyższym przepisie, stanowi również przesłankę nieważności postępowania sądowego wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Może być ona również, na wniosek strony, która nie brała udziału w sprawie, podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania (art. 271 pkt 2 P.p.s.a.). Odnotować też trzeba i tę kwestię, że dla ziszczenia się ww. przesłanki nieważnościowej strona nie musi wykazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania, a wynikiem sprawy. O wystąpieniu owej nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2003 r. sygn. akt I PK 117/03, Wokanda z 2004 r. nr 9, poz. 30 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/10, niepubl.). Odnosząc się do tak rozumianej podstawy wznowienia postępowania, w warunkach rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, iż wskazane wyżej wymogi ziściły się. Jak zasadnie wywodzi uczestnik postępowania A. G. nie został on prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy wyznaczonej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na dzień 18 lipca 2016 r. zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 91 § 2 P.p.s.a. Jej przeprowadzenie pod nieobecność ww. strony świadczyło o zasadności podniesionego w skardze o wznowienie postępowania zarzutu naruszenia art. 271 pkt 2 P.p.s.a. W konsekwencji, w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 2670/14 zaszła nieważność postępowania sądowego, stanowiąca podstawę usunięcia z obrotu prawnego wydanego wyroku, o czym orzeczono na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a. Sytuacja ta skutkowała z kolei koniecznością ponownego rozpoznania wniesionej przez B. G. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 189/14. Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji, o których mowa w § 2 tego przepisu, uznać należało, że przedmiotowy środek zaskarżenia nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczy spór w okolicznościach przedmiotowej sprawy wynika z charakteru trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, w jakim organ w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Dla jego analizy istotna pozostaje również regulacja art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którą postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 – art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. W świetle art. 51 ust. 1 oraz art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego organ ma zatem obowiązek wydania decyzji przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego też należy wysnuć konkluzję, że wniosek o przedłużenie terminu do złożenia oceny technicznej może odnieść swój skutek jedynie, gdy został złożony przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust.1 Prawa budowlanego. Jeśli zatem inwestor nie złoży w ciągu 30 dni oceny technicznej ani nie wniesie o przedłużenie tego terminu przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to organ zobligowany jest do wydania takiej decyzji bez oceny technicznej, którą inwestor powinien złożyć zgodnie z nałożonym obowiązkiem. Z tych też względów, w orzecznictwie wskazywano, że termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego może być w zależności od potrzeb toczącego się postępowania modyfikowany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2033/10). Uwzględnić jednak trzeba również fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego traci ważność po upływie 2 miesięcy (art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego). Tym samym, o ile błędnie uznał Sąd pierwszej instancji, że termin z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter terminu prawa materialnego i nie może być modyfikowany, o tyle rację ma Sąd ten co do skutków jego upływu, a więc uzyskania przez organ nadzoru budowlanego kompetencji do władczego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, bez wymaganej ekspertyzy. Natomiast ponieważ w niniejszej sprawie inwestor wniósł o przywrócenie terminu do złożenia oceny technicznej i to po wydaniu przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego słusznie organy odmówiły przywrócenia tego terminu, choć błędnie uzasadniły to jego materialnoprawnym charakterem. Podzielić przy tym również należy sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji tezę, że dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma prawo przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych lub odpowiednie oceny techniczne bądź ekspertyzy i żądać ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Naruszenie terminu z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nie powoduje wygaśnięcia prawa do złożenia powyższego dokumentu. Skoro zaś jego upływ powoduje uzyskanie przez organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy, to ma on charakter instrukcyjny. Zauważyć przy tym należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy i w świetle powyżej wyrażonych poglądów, organy będą musiały wziąć pod uwagę złożoną przez inwestora ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych z uwagi na uchylenie decyzji, którymi nakazano rozbiórkę okapu dachu (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 452/14). Z tych też przyczyn, stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące rozstrzygnięcia organów administracyjnych odmawiające przywrócenia terminu do przedstawienia oceny technicznej jest prawidłowe, chociaż przyczyny zasadności tego stanowiska zostały zmodyfikowane przez Sąd rozpoznający niniejszą kasację z przyczyn powyżej wskazanych i jako takie będą wiążące dla organów rozpoznających sprawę. Z tych też przyczyn jako niezasługujące na uwzględnienie należało ocenić przedstawione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., którym nie wykazano istotnego wpływu stwierdzonych uchybień na wynik sprawy oraz naruszenia art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem prawidłowo w sprawie ustalono, że nie było w niej podstaw do przywrócenia terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 276 w związku z art. 207 § 2 P.p.s.a.