I OSK 2078/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2334/13 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej J. C. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 793/13, którym oddalono jej skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wydaną w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione zagranicą. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskami z dnia [...] grudnia 2008 r. J. C. wystąpiła jednocześnie do Wojewody M. oraz do Wojewody Ł. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za majątek pozostawiony przez K. C. w miejscowości Ł., powiat S., województwo l., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismami z dnia [...] lipca oraz [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda M. wezwał wnioskodawczynię do złożenia brakujących dokumentów i oświadczeń, wymaganych w przedmiotowej sprawie - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Następnie - wobec ustalenia, że nie jest on organem właściwym do załatwienia sprawy, gdyż ostatnim miejscem zamieszkania K. C. było miasto S. - zawiadomieniem z dnia [...] maja 2011 r. przekazał akta sprawy z wniosku J. C. do załatwienia Wojewodzie Ł. W tym samym okresie czasu, na skutek zainicjowania przez skarżącą również postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przed Wojewodą Ł., organ ten także podejmował czynności w sprawie. W szczególności pismami z dnia [...] września 2009 r. oraz [...] stycznia 2010 r. wezwał stronę do usunięcia braków wniosku i złożenia dokumentów określonych w art. 6 ust. 6 ustawy. W dniu [...] marca 2010 r. skarżąca wniosła do Wojewody Ł. o zawieszenie postępowania do czasu pozyskania wszystkich wymaganych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Ł. zawiesił postępowanie w oparciu o przepis art. 98 § 1 K.p.a., informując wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a. "Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Ł. zawiadomił skarżącą o włączeniu sprawy przekazanej do toczącego się przed tym organem w tej samej sprawie postępowania. Następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., w trybie art. 10 K.p.a., organ poinformował wnioskodawczynię o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w sprawie oraz o możliwości składania wyjaśnień i oświadczeń. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., [...], organ umorzył postępowanie dotyczące potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez K. C. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda uznał, że niezłożenie przez stronę w terminie wymienionym w art. 98 § 2 K.p.a. wniosku o podjęcie postępowania, skutkuje tym, że żądanie wszczęcia postępowania wyrażone we wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, uznać należy za niebyłe. Ta okoliczność pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. W wyniku odwołania od powyższej decyzji, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podtrzymał stanowisko Wojewody Ł., że w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek strony i niezłożenia przez nią w trzyletnim terminie (liczonym od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania) wniosku o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uznać należy za niebyłe, a organ administracji jest zobowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie Wojewody Ł. o zawieszeniu postępowania zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu [...] marca 2010 r., a zatem termin do złożenia wniosku o podjęcie postępowania upłynął w dniu [...] marca 2013 r. Ponieważ strona nie złożyła wniosku o podjęcie postępowania w terminie, organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania decyzji o jego umorzeniu. Na powyższą decyzję J. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzuciła, że organ naruszył art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 98 § 2 K.p.a. na skutek umorzenia postępowania wszczętego przez nią przed Wojewodą M., przekazanego następnie do Wojewody Ł., w sytuacji gdy nie składała ona wniosku o zawieszenie również tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się zarzuconego naruszenia przepisów postępowania i oddalając skargę podniósł, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 105 § 1 oraz art. 98 § 2 K.p.a. Po ich zacytowaniu oraz wskazaniu zasadniczych elementów stanu faktycznego sprawy, podniósł, że wydanie przez Wojewodę postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego czyniło zadość żądaniu skarżącej, a przy tym organ poinformował skarżącą o treści art. 98 § 2 K.p.a. Wobec tego skarżąca powinna mieć świadomość, że niezłożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie trzech lat od daty jego zawieszenia, będzie skutkować uznaniem przez organ, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie rekompensaty został wycofany. Tym samym organ uprawniony był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że skoro skarżąca nie złożyła wniosku o zawieszenie postępowania toczącego się przed Wojewodą M., to postępowanie przed tym organem powinno nadal się toczyć. Uszło bowiem uwadze skarżącej, że Wojewoda M. nie był i nie jest organem właściwym do prowadzenia tego postępowania. Art. 19 K.p.a. nakazuje organom przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co oznacza, że od momentu wszczęcia postępowania do momentu rozstrzygnięcia sprawy organy muszą kontrolować swoją właściwość. Nie ma znaczenia dla sprawy to, że postanowienie Wojewody Ł. w przedmiocie zawieszenia postępowania z dnia [...] marca 2010 r. zostało wydane przed przekazaniem mu sprawy przez Wojewodę M., gdyż przed wydaniem przez Wojewodę Ł. decyzji o umorzeniu postępowania, organ ten zawiadomił stronę skarżącą, iż Wojewoda M. nie jest właściwym organem w sprawie, a postępowanie prowadzone było wyłącznie przez organ właściwy, w oparciu o materiał dokumentacyjny zgromadzony w obu postępowaniach. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów art. 3 § 1, 134 § 1, 145 § 1 pkt 1c i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) na skutek oddalenia skargi, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym: - art. 61 § 1 i 3, 65 § 1 i 98 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ właściwy w sprawie, odnosi również skutek w postępowaniu zainicjowanym przed organem niewłaściwym w sytuacji, gdy do zawieszenia doszło przed przekazaniem sprawy do organu właściwego; - art. 98 § 2 i 105 § 1 K.p.a. przez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy nie było ono objęte ani wnioskiem skarżącej o zawieszenie postępowania ani postanowieniem zawieszającym to postępowanie; - art. 7, 8, i 9 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia działań mających na celu udzielenie stronie informacji o jej sytuacji prawnej. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że ocena wyrażona przez Sąd nie uwzględnia tego, że do momentu przekazania sprawy przez Wojewodę Ł., oba wniesione przez skarżącą podania miały odrębny byt i zawieszenie oraz umorzenie postępowania toczącego się przed organem właściwym nie mogło odnieść skutku w sprawie przekazanej. Wniosek przekazany przez organ niewłaściwy należało potraktować jako nowy w sprawie, wszczynający zgodnie z art. 61 § 3 i 65 § 1 K.p.a. nowe postępowanie, który podlega rozpoznaniu przez organ właściwy. Skutki wcześniejszego zawieszenia postępowania z innego wniosku nie mogą go dotyczyć, a upływ terminu do żądania podjęcia zawieszonego postępowania nie może prowadzić do uznania wniosku za wycofany i do umorzenia postępowania w całości. Ponadto, w chwili otrzymania postanowienia o zawieszeniu postępowania, skarżąca nie wiedziała, który organ jest w sprawie właściwy, gdyż w tym czasie Wojewoda M. podejmował czynności w prowadzonej przez siebie sprawie, co oznaczało dla niej, że sprawa nadal jest w toku. Wojewoda Ł., po otrzymaniu sprawy do rozpoznania, nie informował skarżącej o jej sytuacji prawnej, a zwłaszcza o tym, że brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania wywoła skutki także w tej sprawie. Narusza to zasady postępowania administracyjnego nakazujące uwzględniać w postępowaniu administracyjnym słuszny interes obywateli i prowadzenie tego postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości decyzji organów administracyjnych o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1, 134 § 1, 145 § 1 pkt 1c i 151 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi nie ma bowiem samodzielnego charakteru. Można o ich naruszeniu mówić jedynie wtedy, gdy zasadne są zarzuty kasacyjne obejmujące naruszenie norm materialnych lub innych norm proceduralnych, stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07 publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił naruszenia tych norm, wiążąc je z naruszeniem przepisów regulujących zasady przekazywania spraw organowi właściwemu oraz zasady zawieszania postępowania administracyjnego. W takim stanie rzeczy ustosunkowania się wymagają jedynie zarzuty podniesione w tym zakresie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem Wojewody Ł. z dnia [...] marca 2010 r. na żądanie skarżącej. Ponadto w terminie trzech lat od doręczenia jej postanowienia w tym przedmiocie, tj. do dnia [...] marca 2013 r., wnioskodawczyni nie zwróciła się o podjęcie postępowania. W związku z tym organ I instancji uznał wniosek strony za wycofany i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Podkreślić należy, iż konsekwencją fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. jest objęcie zawieszonego postępowania regulacją art. 98 § 2 K.p.a. W myśl tego przepisu, niezłożenie w okresie trzech lat, od daty zawieszenia postępowania, przez żadną ze stron, żądania podjęcia postępowania, powoduje, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji, według którego w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 K.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji. Poglądy takie wyrażane są zarówno w orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11- dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), jak i w piśmiennictwie (np. M. Romańska [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. H. Knysiak-Molczyk, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, str. 661). Nie jest przy tym trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przekazanie sprawy według właściwości na podstawie przepisu art. 65 § 1 K.p.a. organowi właściwemu, przed którym toczy się postępowanie w tej samej sprawie (o wydanie decyzji potwierdzającej posiadania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej w miejscowości Ł., przez K. C., na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.), powoduje, że przed organem właściwym toczą się dwie odrębne sprawy. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. reguluje przypadek wydania kolejno po sobie dwóch decyzji załatwiających sprawę co do istoty, co powoduje, że druga z nich dotknięta będzie wadą nieważności. Zastosowanie tego przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Z powyższego wynika, że procedura administracyjna wyklucza możliwość równoległego prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie, a w przypadku – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanym przypadku – wszczęcia przez stronę dwóch postępowań w tej samej sprawie przed dwoma organami administracyjnymi, z których tylko jeden jest właściwy do jej rozpoznania, konieczne było przekazanie sprawy wszczętej przed organem niewłaściwym do organu właściwego na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., celem zapobieżenia wydaniu decyzji dotkniętej nieważnością, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Powoduje to połączenie przekazanej sprawy z postępowaniem toczącym się przed organem właściwym. Akta sprawy przekazanej zostają w takim wypadku włączone do akt głównych bez potrzeby umarzania lub rozstrzygania w jakikolwiek inny sposób postępowania w sprawie przekazanej. Jednocześnie jednak przekazanie sprawy do organu właściwego, przed którym postępowanie administracyjne w tej samej sprawie zostało zawieszone na podstawie przepisu art. 98 § 1 K.p.a., nie wpływa ani na samo postanowienie zawieszające, ani nie powoduje konieczności podjęcia zawieszonego postępowania oraz ewentualnego ponownego jego zawieszenia z tej samej przyczyny. W szczególności w takim wypadku nie jest wymagany ponowny wniosek strony o zawieszenie postępowania. Przyjęcie przeciwnego wywodu autora skargi kasacyjnej powodowałoby dualizm postępowań administracyjnych w tej samej sprawie i w dodatku przed tym samym organem, co ze względów ustrojowych, nakazujących załatwienie sprawy przez wydanie jednej decyzji (art. 104 § 1 K.p.a.), byłoby niedopuszczalne. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut kasacyjny naruszenia przepisów art. 7, 8 i 9 K.p.a. na skutek niezawiadomienia strony o skutkach przekazania sprawy do organu właściwego. W aktach sprawy znajduje się nie tylko zawiadomienie strony o przekazaniu jej wniosku (podania) przez Wojewodę M. Wojewodzie Ł., z adnotacją wyjaśniającą kwestię właściwości, ale i pismo tego ostatniego organu z dnia [...] marca 2012 r., w którym w sposób wyraźny poinformowano stronę, iż z uwagi na to, że wniosek przekazany przez Wojewodę M. dotyczy tego samego przedmiotu, co tocząca się sprawa, w której doszło do zawieszenia postępowania, akta sprawy przekazanej zostały dołączone do sprawy toczącej się przed tym organem. Organ poinformował też stronę, że postępowanie jest nadal zawieszone, do czasu przedłożenia przez stronę wszystkich wymaganych dokumentów. Skarżąca uzyskała zatem pełną informację o stanie sprawy w kontekście składanych przez nią wniosków procesowych, co w sytuacji wcześniejszego pouczenia, zawartego w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r., o skutkach nie zgłoszenia w okresie trzech lat żądania podjęcia zawieszonego postępowania, nie pozwala na przyjęcie tezy autora skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej zasad postępowania administracyjnego na skutek braku właściwego i pełnego pouczenia strony o jej uprawnieniach procesowych. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić.