I SA/Wa 1448/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...][...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania M.L. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...], na mocy której odmówiono ww. nieodpłatnego przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka o nr. ew. [...] z obr. [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w KW Nr [...]. Przedmiotem postępowania obu organów było żądanie M.L. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] i uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na zasadzie art. 5 pkt ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Burmistrz [...] w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] nr [...] wskazał, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dla nieodpłatnego przekształcenia wymaga spełnienia dwóch kryteriów, w tym, aby przekształcenie takie zostało dokonane na rzecz osób będących następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Roszczenie o przekształcenie nieodpłatne przysługuje zatem poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, któremu zostało odjęte prawo własności w trybie dekretu oraz jego spadkobiercom, którzy wstąpili w ogół praw poprzednika. Organ pierwszej instancji ocenił, że M.L. nie spełnia drugiego z tych kryteriów, bowiem prawo użytkowania wieczystego nabył w drodze spadkobrania prawo użytkowania wieczystego, będące przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 zostało ustanowione na podstawie decyzji: • Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...], wydanej w następstwie uwzględnienia wniosku dawnego właściciela, na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] na rzecz M. P. oraz Z.P. • decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] wydanej w związku z orzeczeniem Komisji Kwalifikacyjnej do Spraw Indywidualnego Budownictwa Mieszkaniowego oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na rzecz E. i W. O. oraz P.P. Umową z dnia [...] Nr Rep. [...] E. i W.P., P.P., Z.P. i M.P. sprzedali po połowie swoich udziałów w prawie użytkowania wieczystego J. i L.L. Na mocy postanowienia Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] sygn. akt [...] zniesiona została współwłasność nieruchomości poprzez jej podział na działki oznaczone nr ew. [...] i [...] o powierzchni odpowiednio [...] m2 i [...] m2. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] z dnia [...] sygn. akt [...] oraz Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] z dnia [...] spadek po L.L., J.L. i A.L. wraz z prawem użytkowania wieczystego opisanego wyżej gruntu, nabył M.L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO), biorąc pod uwagę, że przepis art. 5 ww. ustawy wprowadza wyjątek, przewidując nieodpłatne przekształcenie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, którym m.in. oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia prawa, a tylko ten, który otrzymał użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za odjęcie w trybie administracyjnoprawnym własności nieruchomości. Ograniczenie to należy odnieść także do następców prawnych. Zatem nie każdy przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości (...). Dodać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 763/06 przyjmowano, iż następca prawny pod tytułem szczególnym, który nabył prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej nie korzysta z prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze także wskazało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r. (sygn. akt I OSK 1687/07, publ. OSP 2009/9/99) w którym podkreślono, że wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 VII 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) wskazuje w sposób niezbity, iż nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować na zasadach preferencyjnych w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następcę prawnego w drodze sukcesji syngularnej dotychczasowego użytkownika wieczystego, któremu oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie. W świetle przytoczonego orzecznictwa sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca nie spełnił drugiego z warunków, o których mowa w art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. kwestii następstwa prawnego, a tym samym Burmistrz [...] zasadnie odmówił M.L. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Kolegium błędną wykładnię art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, polegającą na przyjęciu, że następstwo prawne, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy jedynie następstwa pod tytułem ogólnym. Wskazywał, że art. 5 powołanej ustawy w żaden sposób nie ogranicza możliwości nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tylko w stosunku do spadkobierców dawnego właściciela, a następstwo prawne w powołanej ustawie nie zostało zdefiniowane. Zdaniem skarżącego, gdyby celem ustawodawcy było ograniczenia kręgu następców prawnych uprawnionych do uzyskania nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności do spadkobierców, to użyłby on takiego określenia w ustawie. Skarżący wyjaśnił, że w jego przypadku prawo wieczystego użytkowania zostało kupione przez dziadków za cenę rynkową od osób, które uzyskały to prawo na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Zdaniem skarżącego, jako ich spadkobierca ma prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, gdyż ekwiwalent w postaci ceny rynkowej za to prawo, równy cenie własności gruntu, został zapłacony przez jego poprzedników prawnych na rzecz użytkowników wieczystych, którzy stali się nimi na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy zwanej dalej p.p.s.a.. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka o nr. ew. [...] z obr. [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w KW Nr [...]. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.). Stosownie do art. 4 tej ustawy przekształcenie prawa następuje co do zasady odpłatnie. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5, który stanowi, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1a powołanej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Powołując się na powyższe uregulowania, organy obu instancji odmówiły dokonania nieodpłatnego przekształcenie prawa na rzecz skarżących wskazując, iż małżonkowie P. jako nabywcy na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego od osób, które nabyły je od osób, o których mowa w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., nie są ich następcami prawnymi w rozumieniu art. 5 tej ustawy. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni art. 5 pkt 1 ustawy i interpretacji zawartego w nim sformułowania "następca prawny", pod którym zdaniem organów rozumieć należy wyłącznie osoby, które uzyskało prawo w drodze sukcesji uniwersalnej - np. dziedziczenia, zaś zdaniem skarżących także osoby, które nabyły to prawo w drodze sukcesji syngularnej - na skutek umowy cywilnoprawnej o sprzedaży prawa. W ocenie Sądu wykładnia powyższego przepisu, uwzględniająca ratio legis tej regulacji, dokonana przez organ pierwszej instancji i potwierdzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest prawidłowa. Przede wszystkim podkreślić należy, iż przewidziane w art. 5 powyższej ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych, mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia powyższego przepisu, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (druk nr 3668), opublikowanego na stronach internetowych sejmu http://orka.sejm.gov.pl, w zakładce dotyczącej prac Sejmu RP IV kadencji (dostępnego także w systemie informacji prawnej Lex, przy tekście ustawy), w którym wskazano iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Nie ulega wątpliwości Sądu, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ustanowione pierwotnie na rzecz określonych osób w zamian za wywłaszczone im nieruchomości w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". A skoro tak, to nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z 27 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1687/07 opubl. w OSP 2009/9/99; z 27 listopada 2008 r. I OSK 1752/07, Lex nr 526558, wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 651/07, Lex nr 355059). Odmienna interpretacja użytego w art. 5 pkt 1 powołanej wyżej ustawy pojęcia "następcy prawni", a więc taka, która by za takich następców uznawała także nabywców prawa użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym (tj. takich, którzy nabyli to prawo w drodze umowy sprzedaży) skutkowałaby odmiennym traktowaniem znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej nabywców prawa użytkowania wieczystego w zakresie przysługującego im (bądź nie) przywileju nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność, w zależności od tego, od kogo użytkowanie wieczyste oni nabyli. Rezultatem takiej wykładni byłoby zatem nierówne traktowania względem prawa osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej, a więc byłby to stan, który nie może być akceptowany w demokratycznym państwie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.