IV SA/Gl 869/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. przyznał A. M. zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawczyni spełnia przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko – I. M. oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka natomiast nie została spełniona przesłanka określona w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania dodatku z tytułu urodzenia dziecka, gdyż pozostawała ona pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkiem przyznania świadczenia jest pozostawanie pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Od tej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyła A. M. W odwołaniu wskazała, że brak było u niej jakichkolwiek objawów ciąży. Dopiero, kiedy w dniu [...] sierpnia 2012 r. trafiła na Izbę Przyjęć w związku z bólami podbrzusza i podejrzeniem [...], okazało się że jest w 12 tygodniu ciąży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało kwestionowane rozstrzygnięcie w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz poczynione w jego wyniku ustalenia. Podkreślono w szczególności, iż okolicznością decydującą o prawie do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka jest pozostawanie przez kobietę pod opieką medyczną, nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, potwierdzone w formie zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną. Strona została objęta opieką lekarską dopiero w trzecim trymestrze ciąży, co wynika z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...]r. W oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2013r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, stwierdziła, iż nie może przedłożyć zaświadczenia innego, niż o pozostawaniu pod opieka lekarską od 12 tygodnia ciąży. Skargę na tę decyzję wywiodła A. M., powtarzając argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Ponadto wyjaśniła, iż w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie dano jej szansy na uzyskanie i przedłożenie stosownego zaświadczenia lekarskiego. Nie uzyskała także od organów żadnej informacji oraz pomocy w tym zakresie. Jej zdaniem, organy prowadzące postępowanie powinny wezwać ją do wykazania, iż pozostawała pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży, a także umożliwić wyjaśnienie jej trudnej sytuacji. Wskazała ponadto na złą sytuację materialną oraz niesprawiedliwe potraktowanie jej syna, który ma analogiczne potrzeby jak inne dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość zastosowanej procedury. Sąd, rozpatrując sprawę nie podejmuje zatem merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji podlegającej ocenie. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W myśl natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji - w części odmawiającej stronie prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka są postanowienia art. 9 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013, poz. 1456 z późn. zm.), zwanej dalej "u.ś.r.". Dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje jednorazowo, w wysokości 1.000,00 zł. matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 1 i 2 art. 9). Świadczenie to przyznaje się w sytuacji, kiedy kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (ust. 6 art. 9). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (ust. 7 art. 9). W przepisie art. 9 ust. 8 u.ś.r. ustawodawca upoważnił Ministra Zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego, do określenia w drodze rozporządzenia, formy opieki medycznej, o której mowa w ust. 6, oraz wzoru zaświadczenia, o którym mowa w ust. 7, z uwzględnieniem odpowiednio rodzajów świadczeń zdrowotnych udzielanych kobiecie w okresie ciąży przez lekarza i położną oraz zakresu danych niezbędnych do zapewnienia należytego udokumentowania pozostawania jej pod opieką medyczną w okresie od 10 tygodnia ciąży do porodu. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, iż formy opieki medycznej wskazane w rozporządzeniu (podstawowa opieka zdrowotna, ambulatoryjne świadczenia specjalistycznych oraz leczenie szpitalne) są wiążące w kontekście ustaleń czynionych przez organy prowadzące postępowanie w sprawie przyznania dodatku z tytułu urodzenia dziecka, natomiast uzyskane zaświadczenie potwierdzające pozostawanie pod opieką w ramach jednej z tych form, ma niewątpliwie charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu 76 § 1 k.p.a. Dokument taki, co należy podkreślić, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oczywiście moc wiążąca dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści. Przepisy art. 9 ust. 6 i 7 oraz art. 15b ust. 5 i 6 zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej do systemu prawnego ww. świadczenia wskazano, że "zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia, przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi. Intencją tej regulacji jest zwiększenia rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową". W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, aprobowany przez skład orzekający, iż przepis art. 9 u.ś.r. wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tego przepisu nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży (por. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2013 r., III SA/Gd 223/13, LEX nr 1368857; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 801/13,LEX nr 1395390; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., IV SA/Po 580/13, LEX nr 1365876). Zważając zatem na cel, jaki przyświecał ustawodawcy, należałoby uznać za decydującą przy stosowaniu przepisów art. 9 ust. u.ś.r. i rozstrzyganiu na tej podstawie o prawie do świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece (przywołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2011 r.). Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Taka wykładnia przepisów pozostaje zgodna z zasadami konstytucyjnymi, w szczególności z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Wykładnia literalna, prowadząca do wniosku, iż w każdym przypadku niezachowania wymaganego terminu poddania się opiece lekarskiej, bez względu na okoliczności to uzasadniające (często niezależne od woli kobiety), prowadziłaby do kolizji z konstytucyjną zasadą równości. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt postępowania, nie zachodziły tego rodzaju okoliczności usprawiedliwiające fakt niepoddania się opiece lekarskiej przez skarżącą przed upływem 10 tygodnia ciąży. Powołuje się ona, co prawda, na brak objawów wskazujących na pozostawanie w ciąży, w tym regularną miesiączkę, jednakowoż w żaden sposób tego nie wykazuje (nie udowadnia). Aby obalić domniemanie zgodności z prawdą dowodu urzędowego w postaci zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, iż pozostawała ona pod opieką lekarską od trzeciego trymestru ciąży (k. 5 akt administracyjnych), musiałaby ona wykazać, przedstawiając np. inne dokumenty lekarskie, iż była opieką taką objęta wcześniej, bądź też udowodnić fakt podejmowania czynności zmierzających do poddania się badaniom (opiece) w związku z ciążą przed upływem 10 tygodnia. W ocenie Sądu, mocy dokumentu urzędowego zaświadczeniu nie odbiera fakt, iż jego część informująca o tygodniu, od którego skarżąca pozostawała pod opieką lekarską nie została wypełniona, skoro wskazano w nim terminy udzielania świadczeń zdrowotnych: " 3) trzeci trymestr ciąży - 17.12.2012; 14.01.2013." Na marginesie przyjdzie zauważyć, iż organy orzekające w sprawie, sprzecznie z zaświadczeniem, jedynie na podstawie oświadczenia skarżącej (k. 24 akt administracyjnych) przyjęły, iż pozostawała ona pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży. W tym stanie rzeczy przyszło stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zawarte w skardze argumenty nie mogły odnieść skutku. Dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.