II OSK 2603/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 622/14 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 622/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r. Dz. U. nr 243 poz.1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji redukcyjno-pomiarowej [...] na działce nr [...], obręb [...] po uprzednim zdemontowaniu istniejącej stacji redukcyjno-pomiarowej. Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. B. K. wniosła odwołanie od w/w decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Organ podniósł, iż B. K. swój przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji wywodzi z tytułu własności działki nr [...], obr. [...], sąsiadującej z terenem, na którym zaprojektowano kwestionowaną inwestycję. Prawo własności potwierdza odpis księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Oławie. Zdaniem organu, brak jest przepisów prawa materialnego, jakie w związku z realizacją ww. przedsięwzięcia wpływałyby negatywnie na możliwość zagospodarowania działki nr [...]. W szczególności ograniczenia takie nie wynikają z § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) określającego szerokość stref kontrolowanych gazociągów (ze strefami związane są ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany gazociąg nie został usytuowany bliżej niż 2 m od granicy działki nr [...], natomiast szerokość stref kontrolowanych wchodzących w zakres przebudowy stacji gazociągów zgodnie z § 10 ust. 6 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. wynosi 4 m dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym powyżej 1,6 MPa (projektowane maksymalne ciśnienie robocze 5,5 MPa) i średnicy do DN 150 włącznie (projektowana maksymalna średnica DN 150), tj. po 2 m od osi gazociągu z każdej strony. Organ wskazał, że na możliwość zagospodarowania działki nr [...] nie ma wpływu również treść § 40 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., zgodnie z którym dla stacji gazowych odległości od budynków powinny być większe od poziomego zasięgu stref zagrożenia wybuchem ustalonych dla tych stacji, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Na działce nr [...] nie istnieją żadne budynki, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wznoszenia budynków na jej obszarze, bowiem zgodnie z ustaleniami Uchwały Rady Gminy Oława z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/205/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi Marcinkowice, Stanowice, Jankowice, Lizawice, Sobocisko, Zabardowice, Gaj Oławski, Miłonów, Marszowice w gminie Oława działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 28R1 - tereny rolnicze (§ 148 miejscowego planu). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że eksploatacyjna strefa zagrożenia wybuchem (występująca tylko okresowo podczas odgazowania lub odpowietrzania sieci pod kontrolą służb eksploatacyjnych) została wyznaczona częściowo w granicach działki nr [...], pozostaje bez wpływu na możliwość zagospodarowania terenu tej działki. Pozostałe elementy przedmiotowej inwestycji (kontenery, instalacje, drogi, chodniki, ogrodzenie) również, w ocenie organu, nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nie zezwala na wykonywanie prac budowlanych na działce stanowiącej własność odwołującej. Sprawa ewentualnego wykonania prac budowlanych na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia należy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W przypadku ewentualnego naruszania prawa własności B. K. poprzez koszenie trawy oraz wycinkę drzew na jej działce może ona skorzystać z uprawnień przewidzianych w odniesieniu do takich sytuacji w Kodeksie cywilnym. Kwestie te pozostają bez wpływu na określenie, czy B. K. jest stroną w niniejszym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyła B. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 622/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wprawdzie, udział w postępowaniu przed organ pierwszej instancji nie kreuje przymiotu stron, to jednak przymiot skarżącej nie mógł zostać oceniony inaczej, niż w merytorycznym rozpoznaniu odwołania, ponieważ nieruchomość stanowiąca jej własność została uznana w decyzji o pozwoleniu na budowę za pozostającą w obszarze oddziaływania inwestycji. Rozpoznając sprawę ponownie, zasadność twierdzeń skarżącej, w tym dotyczących naruszenia jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności ww. nieruchomości, organ drugiej instancji powinien ocenić w postępowaniu odwoławczym, przeprowadzonym, co do istoty sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nie oddalenie skargi i przyjęcie, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, pomimo że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony z uwagi na przypisanie przymiotu strony odwołującej się w decyzji I instancji. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, będącej w użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W związku z definicją obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2503/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ II instancji w sposób nieuprawniony przyjął, iż B. K. nie jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Działka nr [...], której właścicielką jest skarżąca graniczy bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Należy także zauważyć, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron postępowania. Tym samym organ ten ustala dla każdej inwestycji obszar jej oddziaływania. W decyzji z dnia [...] października 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji, Wojewoda Dolnośląski ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje działki nr [...],[...] i [...] obręb [...] oraz działkę nr [...] obręb [...]. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] znajdującej się w ustalonym w decyzji organu I instancji obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżąca nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmawiając skarżącej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym organ II instancji pominął okoliczność, że w decyzji z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda Dolnośląski w sposób wiążący ustalił obszar oddziaływania obiektu. Decyzja organu II instancji była zatem wadliwa również i z tego powodu, że pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, określającą obszar oddziaływania obiektu budowlanego, organ odwoławczy jednocześnie uznał, że właścicielka nieruchomości znajdującej się w tym obszarze nie ma interesu prawnego w postępowaniu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2969/13). Jednocześnie należy podkreślić, że za wyłączeniem z postępowania skarżącej jako właścicielki działki sąsiedniej nie może przemawiać tylko fakt, że projektowany obiekt budowlany odpowiada warunkom technicznym, określonym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołuje się do § 10 ust. 6 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r., w którym określono szerokość stref kontrolowanych dla poszczególnych typów gazociągów. Jednak jak wynika z definicji strefy kontrolowanej zawartej w § 2 pkt 30 w/w rozporządzenia, pojęcia tego nie można do końca utożsamiać z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud., gdyż strefa kontrolowana jest to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, (...) w którym przedsiębiorstwo energetyczne (...) podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Jest to więc niejako strefa techniczna dla służb remontowo-koserwacyjnych przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się transportem gazu ziemnego. Nie jest też argumentem przekonywującym i ponadczasowym to, że na działce nr [...] nie istnieją żadne budynki, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wznoszenia budynków w tym obszarze. Ta sytuacja może w przyszłości ulec zmianie i przedmiotowa stacja redukcyjno-pomiarowa w S. może stanowić przeszkodę w realizacji planów inwestycyjnych skarżącej, skoro już teraz z uwagi na eksploatację stacji wymagana jest wycinka drzew i koszenie traw na działce nr [...] w związku z czym odsyła się skarżącą na drogę postępowania cywilnego. Zupełnie tez nie bierze się pod uwagę tego, że okresowo podczas odgazowania i odpowietrzania sieci strefa zagrożenia wybuchem częściowo wyznaczona jest w granicach działki nr [...]. Wszystkie te okoliczności przemawiają za tym, że w tym postępowaniu B. K. powinna mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należało uznać za niezasadny. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.