II SA/Sz 1504/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy Świeszyno z dnia 7 maja 2013 r. nr XXX/253/13 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Świeszyno dla cmentarza komunalnego wraz ze związaną z nim strefą ochronną oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną w obrębie ewidencyjnym Świeszyno oddala skargę. Rada Gminy Świeszyno, działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła w dniu 7 maja 2013 r. uchwałę nr XXX/253/13 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Świeszyno dla cmentarza komunalnego wraz ze związaną z nim strefą ochronną oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną w obrębie ewidencyjnym Świeszyno. P.K. pismem z dnia [...] (data wpływu [...]), wezwał Radę Gminy Świeszyno do uchylenia uchwały jako sprzecznej z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada Gminy Świeszyno nie odpowiedziała, wobec czego P.K. złożył w dniu [...] w Urzędzie Gminy Świeszyno, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisaną uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił sprzeczność z prawem, tj. art. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 1, § 2, § 4, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Według skarżącego, uchwała objęta skargą narusza jego interes prawny, albowiem przewiduje lokalizację cmentarza komunalnego w sąsiedztwie działki nr [...] wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, której jest współwłaścicielem. Sąsiedztwo to powoduje ograniczenie swobody korzystania z nieruchomości jak i znaczną utratę jej wartości. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały skarżący podniósł, że przeznaczenie terenu dawnego Cmentarza Ewangelickiego na inny cel, nie zostało poprzedzone wymaganą prawem zgodą Parafii Rzymskokatolickiej jak i przeniesieniem szczątek zwłok na inny cmentarz. W rezultacie zmianę przeznaczenia cmentarza wprowadzono w celu zamaskowania błędów decyzyjnych Wójta Gminy, który wydawał decyzje o warunkach zabudowy dla działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza. Zmiany tej dokonano jednocześnie z ustaleniem lokalizacji nowego cmentarza na terenach prywatnych, niebędących przestrzenią publiczną, co przesądzao niegospodarności. Ponadto skarżący wskazał, że w uchwale brak jest dowodów świadczących o przydatności wskazanego terenu na projektowany cmentarz, gdyż nie zbadano stosunków wodnych. Dokumentacja geotechniczna sporządzona w [...] sugeruje konieczność obniżenia poziomu wód na działkach przeznaczonych na projektowany cmentarz. W tej sytuacji dopiero wyeliminowanie tego problemu przez wprowadzenie drenażu gruntowego, warunkowało podjęcie uchwały co do przeznaczenia terenu na cmentarz komunalny. Nieuprawnione jest również, zdaniem strony, przeznaczenie obszaru znajdującego się w sąsiedztwie cmentarza na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę usługową, skoro teren pod cmentarz powinien być zlokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W odpowiedzi na skargę radca prawny reprezentujący Radę Gminy Świeszyno, wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o odrzucenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Pełnomocnik na wstępie podkreślił, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zmiany studium, gdyż ustalenia zawarte w tym akcie nie ingerują w prawa i obowiązki P.K., a planowane przeznaczenie terenu, na którym znajduje się jego działka nie ulega zmianie w stosunku do stanu przed uchwaleniem studium. Studium nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącego, a on sam nie wykazał, aby wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały narażone zostało jego prawo do żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. Pełnomocnik stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, gdyż uchwała odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszym postepowaniu jest uchwała Rady Gminy Świeszyno z dnia 7 maja 2013 r. nr XXX/253/13 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Świeszyno dla cmentarza komunalnego wraz ze związaną z nim strefą ochronną oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną w obrębie ewidencyjnym Świeszyno. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy wniesienie skargi odpowiada wymogom formalnym, gdyż ich spełnienie otwiera drogę do oceny uprawnienia strony do złożenia skargi (tzw. legitymacja procesowa, skargowa), a w dalszej kolejności do badania zgodności z prawem objętej skargą uchwały. W niniejszej sprawie nie ulega żadnych wątpliwości, że skarga spełnia warunki formalne, skoro skarżący przed wniesieniem skargi wezwał Radę Gminy Świeszyno do usunięcia naruszenia prawa oraz zachował termin do złożenia skargi określony w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przechodząc do kwestii legitymacji skargowej wyjaśnić należy, że jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy wymagane jest wykazanie się przez stronę indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a ponadto także naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia zaistniałym w dacie wnoszenia skargi. Skarga na uchwałę rady gminy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego. Interes prawny, o którym mowa w cytowanym przepisie, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły czy potencjalny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawej. Od tak rozumianego interesu prawnego należy rozróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 282/07, lex nr 438959). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie odebrane lub ograniczone określone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas istniejący. Przy czym to skarżący zobowiązany jest do wykazania, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Wymaga to z kolei wskazania konkretnego przepisu prawa, który naruszałby interes prawny strony, wpływając negatywnie na jej sytuację prawną. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1885/07 wskazując, iż mówiąc o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia jako podstawie skargi w tym zakresie trzeba wskazać na konkretne uregulowanie prawa materialnego (wyrok dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że analiza treści skargi prowadzi do wniosku, iż skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej zakresem zmiany studium, posiada własny interes prawny do zaskarżenia uchwały, nie mniej nie wykazał skutecznie, aby interes ten został naruszony przepisami ww. uchwały. Przystępując do wyjaśnienia kwestii naruszenia interesu prawnego ustaleniami zmiany studium nie sposób pominąć charakteru uchwały objętej skargą. Podkreślić należy, że studium jest specyficznym aktem prawym. Jak wynika z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie mniej determinuje zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego już takim aktem. Studium określa politykę przestrzenną gminy wskazując na kierunek rozwoju zagospodarowania przestrzennego, który jest wiążący dla organu przygotowującego i zatwierdzającego ostatecznie plan miejscowy. Akt ten adresowany jest wyłącznie do organów gminy podejmujących prace nad planem, który to – jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego nie jest zatem skierowane do podmiotów spoza systemu administracji publicznej, co oznacza, że wpływ uchwały na sytuację takich podmiotów może być jedynie pośredni. Z natury rzeczy zatem studium, ani nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązku obywateli, ani nie zmienia przeznaczenia gruntów, ani też nie ogranicza sposobu ich zagospodarowania czy wykorzystania. Z tego powodu wywodzenie z ustaleń studium naruszeń praw lub obowiązków nie może być, co do zasady, skuteczne (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2620/12, wyrok niepublikowany). W wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 643/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy niemającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. I choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego (wyrok opublikowany w lex nr 1252138). Skład orzekający tutejszego Sądu pogląd ten w pełni podziela, albowiem z uwagi na odmienny charakter planu i studium nie można przyjmować, iż interes prawny w przypadku tych dwóch aktów kształtuje się podobnie. Bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego przepisami planu miejscowego nie jest trudna do wykazania, skoro w akcie tym kształtowany jest sposób wykonywania prawa własności. Natomiast w przypadku studium mamy do czynienia z sytuacją przeciwną. Związanie organów gminy ustaleniami studium w sytuacji gdy ustawodawca wymaga, aby miejscowy plan nie naruszał ustaleń studium, również nie przesądza o tym, aby ustalenia studium bezpośrednio wpływały na sytuację prawną podmiotów będących właścicielami nieruchomości objętych granicami studium. Innymi słowy rzecz ujmując przyjąć należy, że co do zasady studium nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, jednakże w każdym przypadku należy dokonywać indywidualnej oceny naruszeń interesu prawnego. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący naruszenia interesu prawnego wywodzi z faktu sąsiedztwa z działkami (nr [...] oraz [...]), które w studium przeznaczone są na teren projektowanego cmentarza, co w ocenie skarżącego przesądza o ograniczeniu swobody w korzystaniu z prawa własności jego nieruchomości (tj. działki nr [...]) jak i wpływa na znaczną utratę jej wartości. Powyższe argumenty w świetle akt sprawy jak i powyższych rozważań o charakterze studium, nie są wystarczające da uznania, że uchwalona zmiana studium naruszyła w sposób bezpośredni i realny interes skarżącego, jako właściciela działki znajdującej się w granicach objętych zaskarżonym aktem. Powołanie się jedynie na tytuł prawny i na subiektywne odczucie co do ograniczenia prawa własności, bez bliższego sprecyzowania rodzaju naruszenia prawa czy uprawnienia, jakie doznał właściciel, nie jest przesłanką wystarczającą dla możliwości skutecznego zaskarżenia zmiany studium. Przede wszystkim skarżący nie określił, z których konkretnie przepisów zmiany studium ograniczenia prawa własności mają wynikać oraz jaki jest charakter tych ograniczeń, a tym samym nie wykazał, aby zaskarżona uchwała wpływała negatywnie na przysługujące mu prawa własności nieruchomości. Zgodnie z oświadczeniem zawartym w skardze, działka nr [...] wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe, jednakże ustalenia spornego aktu nie uniemożliwiają realizacji prawa własności w zakresie tak określonego celu. Jak sam skarżący przyznaje, tereny wokół projektowanego cmentarza przeznaczone są m.in. pod zabudowę mieszkaniową, i takie też przeznaczenie istniało w studium, które zaskarżony akt zmienił. W konsekwencji nie sposób uznać, aby postanowienia zaskarżonego aktu zmieniły sytuację prawną skarżącego. W niniejszej sprawie to nie z ustaleń studium, a z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikać mogą ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Dopiero uchwała w sprawie planu miejscowego, ustalając przeznaczenie terenu, wpłynie na sposób wykonywania własności. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji uznać należy, że sporna zmiana studium nie ingeruje w żadne prawa i obowiązki skarżącego, zaś twierdzenia skarżącego, że studium ogranicza jego prawo własności dotyczy ewentualnej sytuacji przyszłej, która może wprawdzie wystąpić, ale co najwyżej po uchwaleniu planu miejscowego. Skarżący nie tylko nie wykazał, aby zaskarżona uchwała zawierała postanowienia wpływające na wykonywanie przysługującego prawa własności, ale także nie wskazał, aby istniał jakikolwiek przepis prawa przewidujący ochronę prawa własności w kategoriach przyszłego potencjalnego jego naruszenia. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym, gdyż może podlegać ograniczeniom w drodze ustawy, a taką ustawą jest niewątpliwie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności utraty wartości nieruchomości wyjaśnić należy, że nawet w sytuacji gdyby spadek wartości nieruchomości faktycznie wystąpił w dniu wniesienia skargi to ustawodawca w takiej sytuacji nie przyznaje ochrony prawnej i nie zapewnia status quo, a zatem zmniejszenie wartości nieruchomości stanowi o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie sposób doszukać się także wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego w uzasadnieniu zarzutów skargi odnoszących się do przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych czy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Nie jest bowiem tożsame ze wskazaniem naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia wykazanie jakiegokolwiek naruszenia przez organ stanowiący przepisów związanych z uregulowaniem zagadnień będących przedmiotem danej uchwały. To, że określona w studium zmiana przeznaczenia wskazanych w nim terenów cmentarza ewangelickiego na inny cel, czy też przeznaczenia terenów sąsiednich względem nieruchomości skarżącego na projektowany cmentarz, nie spełnia oczekiwań strony nie stanowi o naruszeniu jej indywidualnego interesu prawnego. Natomiast ustosunkowanie się do zarzutów braku ekshumacji, nieuregulowania stosunków wodnych, czy też nieuwzględnienia wpływu cmentarza na otoczenie, mogłoby mieć miejsce tylko w przypadku skutecznego wykazania indywidualnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy, warunkującego merytoryczne jej rozpoznanie i zbadanie legalności zaskarżonego aktu. W świetle powyższego, uznać należy, że skoro w realiach niniejszej sprawy zmiana studium nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, a skarżący nie wykazał realnego i bezpośredniego naruszenia ustaleniami zaskarżonego aktu jego własnego interesu prawnego, to wniesiona skarga musiała być uznana za nieskuteczną. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania wskazać należy, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 199 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika wprost, że to strona skarżąca ponosi koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie i to stronie, ale tylko w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W przepisach powołanej ustawy brak jest natomiast podstaw do przyznania przez wojewódzki sąd administracyjny kosztów postępowania na rzecz organu od skarżącego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.