I SA/Gl 1757/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, del. Sędzia SO Paweł Kornacki, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Gminy Bestwina z dnia 12 listopada 2007 r. nr XII/105/2007 w przedmiocie opłaty od posiadania psów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 4 ust. 2. Prokurator Rejonowy w Pszczynie wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Bestwina z dnia 12 listopada 2007 r. Nr XII/105/2007 w sprawie opłaty od posiadania psów (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2007 r. Nr 200, poz. 3871 ze zm., dalej zwana uchwałą), zaskarżając ją "w części dotyczącej rozstrzygnięcia określonego w § 4 ust. 2 uchwały". Przepisowi temu zarzucił naruszenie art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.o.l.") w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez określenie w § 4 ust. 2 uchwały, iż inkasentami opłaty są inkasenci podatków, podczas gdy wskazanie inkasenta winno być określone poprzez podanie bezpośrednio w uchwale cech indywidualnych inkasenta, w sposób nie budzący wątpliwości, na kogo obowiązek poboru opłaty został nałożony. W uzasadnieniu skargi Prokurator przypomniał w szczególności regulację art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślił przy tym, że z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał na konstytucyjną zasadę praworządności z art. 7 Konstytucji RP oraz na to, że na mocy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego, należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator odwołał się do postanowień art. 19 pkt 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z których postanowień wywiódł, że określenie inkasenta poboru opłaty od posiadania psów należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, realizacja zaś uprawnień w tym zakresie powinna nastąpić w uchwale oraz podkreślił, że rada gminy winna jednoznacznie wskazać inkasenta, w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co do jego osoby, by nie budziło wątpliwości, na kogo obowiązek inkasenta został nałożony. Na poparcie swoich twierdzeń Prokurator przywołał fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1526/06 oraz podkreślił, że określenie we wskazany sposób osób pełniących funkcję inkasentów, będących osobami fizycznymi należy uznać za w pełni uzasadnione nie tylko z punktu widzenia interesów samych inkasentów, w tym ich ewentualnej odpowiedzialności, ale przede wszystkim ma to istotne znaczenie dla podatników, którzy mają prawo do tego aby po zapoznaniu się z należycie ogłoszonym aktem prawa miejscowego wiedzieć kto jest uprawniony do pobrania podatku. W dalszej części skargi Prokurator wywodził, że w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie przyjmuje się, iż status inkasenta zobowiązanego do poboru podatków i opłat stanowiących dochód budżetu jednostek samorządu terytorialnego powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest stosowna uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1008/06, LEX nr 389705; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. I SA/ Gl 1297/12). W ocenie Prokuratora z treści zakwestionowanego zapisu § 4 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym inkasentami opłaty są inkasenci podatków, nie wynika kto faktycznie pełni funkcję inkasenta poboru opłaty od posiadania psów, co w sposób istotny narusza art. 19 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Odnosząc się do stanowiska Wójta Gminy Bestwina zawartego w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r., stanowiącego załącznik do skargi, w którym zawarto informację o planowanych działaniach związanych z uchyleniem uchwały Prokurator wskazał, że nawet w przypadku gdyby zaskarżona uchwała została uchylona, postępowanie sądowe, ukierunkowane na kontrolę legalności uchwały nie stanie się bezprzedmiotowe z uwagi na skutki ex tunc, stwierdzenia nieważności. Końcowo Prokurator podkreślił, że podjęcie uchwały z przekroczeniem granic delegacji ustawowej przyznanej podmiotowi stanowiącemu prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy bez wątpienia ma charakter rażącego naruszenia prawa i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej "rozstrzygnięcia określonego w § 4 pkt 2". W odpowiedzi na skargę Wójt, w imieniu Rady Gminy Bestwina, poinformował jedynie, że w czasie posiedzenia Rady w dniu 5 grudnia 2013 r. podjęto uchwałę nr XXV/269/2013 mocą której uchylono w całości zaskarżoną uchwałę i wniósł o "podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w związku z bezprzedmiotowością postępowania". Na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – w dalszej części uzasadnienia określanej zamiennie skrótem "P.p.s.a." – wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która – w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego – sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). W ocenie Sądu uchwała Rady Gminy Bestwina z dnia 12 listopada 2007 r. Nr XII/105/2007 w sprawie opłaty od posiadania psów zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akty prawa miejscowego obowiązujące od 2008 r. na terenie Gminy, a to z tej przyczyny, że jest skierowana do wszystkich jej mieszkańców, a konkretnie tych, którzy posiadają psy. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że ustawa regulująca zasady procedowania przed sądami administracyjnymi dopuszcza zaskarżenie wspomnianych aktów prawa miejscowego przez Prokuratora. Zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest po pierwsze ograniczona jakimkolwiek terminem, a po drugie, wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdza, że wszelkie wymogi formalne zaskarżenia zostały w tym przypadku spełnione. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny i został opisany przy okazji przedstawiania stanowisk obu stron. W ocenie Sądu brak jest zatem konieczności jego pełnego prezentowania. Skarga okazała się zasadna, a Sąd podzielił stanowisko Prokuratora. Na wstępie rozpoznania skargi należy wskazać, że bez znaczenia dla niniejszego postępowania jest fakt przywołany przez reprezentującego Radę Gminy Bestwina Wójta w odpowiedzi na skargę z dnia 16 grudnia 2013 r., tego, że zaskarżona uchwała została w całości uchylona uchwałą z dnia 5 grudnia 2013 r. Nr XXV/269/2013 w sprawie uchylenia uchwały w sprawie opłaty od posiadania psów. Podzielić należy przy tym pogląd Prokuratora wyrażony w skardze, że nawet w przypadku gdyby zaskarżona uchwała została uchylona to wcale nie oznacza, iż postępowania sądowe, ukierunkowane na kontrolę jej legalności, stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie może odstąpić od kontroli zaskarżonej uchwały jednostki samorządu terytorialnego z tego powodu, iż uchwała została zmieniona lub uchylona. Wniosek taki wynika z porównania odmienności skutków prawnych, jakie wiążą się z uchyleniem uchwały przez radę gminy z jednej strony, a jej wyeliminowaniem z obrotu przez sąd administracyjny - z drugiej. Według art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżoną uchwałę zaliczyć trzeba do aktów prawa miejscowego, co oznacza, że Sąd, uwzględniając skargę, władny jest stwierdzić jej nieważność, niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia. Stwierdzenie nieważności wywiera zaś skutki ex tunc, tj. wstecz, od chwili jej podjęcia, podczas gdy jej uchylenie lub zmiana oddziałuje jedynie ex nunc, począwszy od daty uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, W: LEX nr 384291). Tym samym, jak słusznie zauważył Prokurator, stwierdzenie nieważności może mieć znaczenie z punktu widzenia ewentualnych następstw prawnych, jakie uchwała mogła spowodować w okresie poprzedzającym jej uchylenie czy też zmianę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 1149224). Z uwagi na powyższe na stanowisko Sądu nie mogło mieć wpływu to, że ww. uchwałą z dnia 5 grudnia 2013 r., która zgodnie z § 3 miała wejść w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2014 r., Rada Gminy Bestwina uchylił w całości zaskarżoną uchwałę z dnia 12 listopada 2007 r., ani też to, że uchwałą Nr VI/45/2011 z dnia 14 kwietnia 2011 r. Rada Gminy dokonała zmiany zaskarżonej uchwały polegającej na skreśleniu § 4 ust. 2 i nadaniu jej nowego brzmienia. Mając na uwadze zarzuty skargi oraz stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę przyjdzie wskazać, że rada gminy może podejmować uchwały tylko na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej. Wynika to z przepisów przytoczonych w skardze, w szczególności z art. 94 Konstytucji RP. Poza sporem jest również to, że delegację taką w rozpatrywanym przypadku przewiduje art. 19 pkt 2 u.p.o.l., upoważniający radę gminy do zarządzenia poboru opłat w drodze inkasa oraz do określenia inkasentów. W świetle przytoczonego przepisu wyznaczenie inkasenta należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie może być przez nią przenoszone na inne podmioty, w tym na pozostałe, upoważnione przez nią organy. Pogląd ten znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że status inkasenta zobowiązanego do poboru opłat powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1008/06, LEX nr 389705). Tylko wtedy uchwała po pierwsze mieści się w ramach upoważnienia ustawowego precyzyjnie określonych w art. 19 pkt 2 u.p.o.l. i po drugie pełni funkcję gwarancyjne, o których mowa w skardze, związane z tym, że na podstawie jej treści, czyli treści aktu prawa miejscowego, uchwalonego i ogłoszonego w stosownym trybie, wszystkie zainteresowane podmioty, zobowiązane do przestrzegania tego prawa, mogą ustalić wszystkie nieokreślone ustawą kwestie istotne dla ich praw i obowiązków, w tym to, kto jest uprawniony do poboru daniny publicznej. W tych okolicznościach Sąd podzielił pogląd Prokuratora, że paragraf 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały z dnia 12 listopada 2007 r. w swym pierwotnym brzmieniu nie czynił zadość tym wymogom, albowiem nie wskazywał inkasentów poprzez podanie bezpośrednio w uchwale cech, które by ich indywidualizowały w sposób nie budzący wątpliwości. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy podkreślić, że "owo wskazanie powinno przybrać postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego przez podanie imienia i nazwiska podmiotu, w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej – nazwy." (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1526/06, publ. W: LEX nr 334275). Status inkasenta zobowiązanego do poboru podatków i opłat stanowiących dochód budżetu jednostek samorządu terytorialnego powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest stosowna uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym wypadku art. 19 pkt 2 u.p.o.l. Z uwagi na powyższe Sąd działając na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.