I OZ 641/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 21/14 wymierzające P. z siedzibą w W. grzywnę za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi K. O. z dnia [...] na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie Wnioskiem z dnia 3 marca 2014 r. K. O. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie P. z siedzibą w W. grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia [...] na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku K. O. wskazała, że jej skarga wpłynęła do P. z siedzibą w W. (dalej jako P.) w dniu 29 marca 2013 r. Pomimo upływu terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), skardze nie nadano dalszego biegu i nie przekazano jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. P. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie i uznanie skargi za bezprzedmiotową. Organ podniósł, że pracownik odpowiedzialny za udzielenie odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, nie dopełnił swoich obowiązków służbowych za co został ukarany karą dyscyplinarną. Podkreślił, iż zakres żądanych przez skarżącą informacji nie mieści się w katalogu informacji, do których udzielania P. jest zobowiązany. P. ponadto zaznaczył, że kierując się interesem skarżącej uznał skargę na bezczynność organu z dnia 29 marca 2013 r. za zażalenie na bezczynność lub opieszałość organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które powinno być wniesione w pierwszej kolejności zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej “k.p.a."). Postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 21/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył P. z siedzibą w W. grzywnę w kwocie 3.000 zł za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi K. O. z dnia 27 marca 2013 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 10 stycznia 2013 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz zasądził od tego organu na rzecz K. O. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2 oraz 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przekazanie skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Podkreślił, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w wspomnianym przepisie. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2), oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ten organ, jak i przez inne organy administracji. W ocenie Sądu I instancji, wniosek K. O. o wymierzenie grzywny P. za nieprzekazanie skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zasługuje na uwzględnienie. Z ustaleń Sądu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 29 marca 2013 r. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej upływał w tej sytuacji w dniu 15 kwietnia 2013 r. Organ do dnia wydania postanowienia przez WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 21/14, nie przekazał natomiast stosownych dokumentów. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że przekazanie skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Na realizację tego obowiązku nie może wpływać przekonanie organu, że skarga jest bezzasadna. Jest to bowiem przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana, nie zaś organu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci rozpatrzenia wniosku o ukaranie grzywną P. bez wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącej. W uzasadnieniu zażalenia P. podniósł, że kierując się interesem skarżącej uznał dokument zatytułowany "skarga na bezczynność organu" z dnia 29 marca 2013 r. za zażalenie na bezczynność lub opieszałość organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które powinno być wniesione w pierwszej kolejności. Przepisy art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. określają bowiem czynności, jakie musi wykonać skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność organu. Podkreślił, iż zakres żądanych przez skarżącą informacji nie mieści się w katalogu informacji, do których udzielania P. jest zobowiązany, gdyż wszelkie usługi PR nie mają związku z zadaniami zleconymi przez Ministerstwo Sportu i Turystyki. Podkreślił ponadto, że nawet w przypadku, gdyby P. korzystając z usług podmiotów dbających o wizerunek P. wykonywałby zadania publiczne, to udostępnienie treści takich umów podlegałoby ograniczeniu, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. P. skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 16 powołanej ustawy i odmówił udzielenia informacji w żądanym zakresie. Podniósł, że skarżąca po otrzymaniu odpowiedzi z P. z dnia 29 kwietnia 2013 r. nie wniosła skargi na decyzję P. odmawiającą udostępnienia informacji dotyczących w szczególności wskazania czy P. korzysta z usług podmiotu odpowiedzialnego za dbanie o pozytywne publikacje i kreowanie wizerunku P. w mediach oraz za współpracę z dziennikarzami i przedstawicielami mediów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia należy wskazać, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w ww. przepisach, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w takiej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż P. zobowiązany był do przekazania skargi skarżącej na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Niedopuszczalne jest bowiem dokonywanie przez organ w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego formalnej lub merytorycznej oceny skargi, co P. w istocie uczynił, traktując skargę na bezczynność organu z dnia 29 marca 2013 r. jako zażalenie na bezczynność lub opieszałość organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. O zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie właściwy sąd administracyjny, a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obciążał P., niezależnie nawet od uzasadnionego przekonania, że skarga jest niedopuszczalna. Badanie bowiem dopuszczalności skargi pod względem formalnym należy wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożone przez organ (por. postanowienia NSA: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11, z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć w tym miejscu również należy, że wbrew stanowisku skarżącego, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być poprzedzona jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, CBOSA). Przedmiotem skargi jest bowiem bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 782). Ustawa ta w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia organowi grzywny należy zauważyć, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione było zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń, poczynionych przez Sąd I instancji, a czego skarżący nie kwestionuje, organ do dnia wydania przez WSA postanowienia w Warszawie z dnia z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 21/14 nie przekazał Sądowi skargi na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Przesłanki legitymujące Sąd do wydania postanowienia zgodnego z wnioskiem K. O. zostały więc spełnione. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienia okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji, wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc w szczególności przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. WSA w Warszawie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył zatem organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej wysokości, wyjaśniając powody takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.