IV SA/Po 139/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z [...] kwietnia 2012 r. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta"), działając na wniosek Miasta [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zakładu kremacji oraz budowie parkingów i urządzeniu drogi wewnętrznej na terenie położonym w [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...]. Decyzją z [...] maja 2013 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta przeniósł ww. decyzję o warunkach zabudowy na rzecz [...] (dalej: "Spółka"). Dnia [...] marca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") wpłynął wniosek z [...] marca 2013 r. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: "Wspólnota" lub "Skarżąca"), zastępowanej przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego [...], o stwierdzenie nieważności – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – m.in. opisanej wyżej decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy (dalej: "decyzja nr [...]") i wstrzymanie jej wykonania, ewentualnie o potraktowanie tego pisma jako informacji do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyszczególnionych w piśmie decyzji. W uzasadnieniu pełnomocnik Wspólnoty napisał, że dla terenu cmentarza oraz jego strefy sanitarnej – a na takim terenie jest lokalizowana projektowana inwestycja – wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wykluczone. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.; dalej: "ustawa o cmentarzach", w skrócie: "u.cment.") cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (dalej: "plan miejscowy", w skrócie: "m.p.z.p."). Sporządzenie planu miejscowego dla cmentarza jest obowiązkowe w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W konsekwencji, zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył obszaru, w odniesieniu do którego istniał obowiązek sporządzenia m.p.z.p., to, zdaniem pełnomocnika Wspólnoty, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało zawiesić do czasu uchwalenia tego planu. Dlatego, w ocenie pełnomocnika Wspólnoty, wydanie kwestionowanych decyzji o warunkach zabudowy rażąco naruszało przywołane przepisy art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 3 u.cment., co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto pełnomocnik zwrócił uwagę, że zakwestionowane decyzje zostały wydane bez konsultacji społecznych z okolicznymi mieszkańcami, a postępowanie zmierzające od ich wydania było prowadzone niezgodnie z art. 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Dalej podniósł, że Wspólnota jest stroną w postępowaniu, bowiem został naruszony interes prawny jej członków. Naruszenie to polega na realizacji w sąsiedztwie ich nieruchomości, w odległości kilkudziesięciu metrów od drogi krajowej nr [...], budynku krematorium, co może doprowadzić nie tylko do naruszenia środowiska przez szkodliwe dla zdrowia opary zawierające dym ze szczątków ludzkich, ale spowoduje ujemne odczucia psychiczne na widok krematorium z wysokim kominem, a także będzie przyczyną obniżenia wartości lokali. Wartość tych nieruchomości uległa stosownemu obniżeniu wskutek ich usytuowania naprzeciw Cmentarza Komunalnego, a zostanie dodatkowo obniżona, kiedy przy cmentarzu zostanie wybudowane krematorium. Pełnomocnik Wspólnoty podkreślił, że prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest podstawową czynnością, jaką należy przeprowadzić przez przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, i że to właśnie wspólnota mieszkaniowa, a nie jej poszczególni członkowie, powinna być stroną postępowania. Pismem z [...] czerwca 2013 r. SKO zawiadomiło Wspólnotę oraz pozostałe wymienione w rozdzielniku do pisma podmioty o wszczęciu z urzędu postępowania w celu zbadania zgodności z prawem m.in. decyzji nr [...] oraz decyzji przenoszącej decyzję nr [...] na Spółkę (dalej: "decyzja przenosząca"). Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] – zaznaczając, że działa z urzędu i wskazując na art. 7 pkt 1, art. 127 § 2, art. 157 § 1 i 2 oraz "art. 128 § 1" [powinno raczej być: "art. 158 § 1" – uw. Sądu] k.p.a. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. [Równolegle dokonana odmowa stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej stała się przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 138/14 – uw. Sądu]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nieruchomość wskazana na cele zabudowy znajduje się w obrębie cmentarza komunalnego, który powstał w latach 60-tych, a teren całego kompleksu wynosi [...] ha. Teren cmentarza nie jest objęty ustaleniami m.p.z.p. Jednak art. 3 u.cment. mówi wyraźnie o zakładaniu lub rozszerzaniu cmentarza – w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Zakład kremacji jest inwestycją, której zlokalizowanie nie wymaga uprzedniego opracowania planu miejscowego, także wówczas, gdy usytuowanie to będzie miało miejsce na cmentarzu. Zakaz dotyczy lokalizowania cmentarza i, zdaniem SKO, nie można go rozciągać na sytuowanie określonych zamierzeń na obszarze istniejącego cmentarza czy jego strefy sanitarnej. W takim przypadku możliwe jest zlokalizowanie inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że, z racji swego charakteru, najwłaściwszym miejscem dla zlokalizowania zakładu kremacji jest właśnie teren cmentarza. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsc pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284) cmentarz obejmuje powierzchnię grzebalną, jak też powierzchnie zieleni izolacyjnej i dekoracyjnej, drogi i ciągi pieszo-jezdne, place postojowe, punkty czerpalne wody, miejsca składania odpadów, kostnice lub domy przedpogrzebowe oraz w uzasadnionych przypadkach kaplice i zaplecze administracyjno-gospodarcze. Działki wskazane na cele zabudowy wchodzą właśnie w skład takiego zaplecza technicznego cmentarza. SKO zaznaczyło, że zakład kremacji zwłok nie jest wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) w żadnej z kategorii takich przedsięwzięć. Zatem, stosownie do brzmienia art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., inwestycja ta nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie – przeprowadzenia konsultacji społecznych. Dalej SKO napisało, że w świetle orzecznictwa sądowego stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są: inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być zlokalizowana, oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość Wspólnoty usytuowana jest w odległości około 350–400 metrów od wskazanej działki i oddziela ją teren parkingu przed cmentarzem, droga [...] oraz pola uprawne. Nadto budynek spopielarni ma powstać w granicach cmentarza – jego zaplecza technicznego, w odległości ponad 100 m od drogi [...]. Organ podkreślił, że cmentarz komunalny istnieje od kilkudziesięciu lat, a zatem nabywcy lokali mieszkalnych zdawali sobie sprawę, iż będą mieszkać w pobliżu bardzo dużej nekropolii. Trudno więc obecnie twierdzić, że skutkiem wybudowania spopielarni spadnie wartość nieruchomości. SKO wskazało też na przepisy określające możliwość ustalenia warunków zabudowy i oceniło, że postępowanie zakończone decyzją nr [...] wykazało, że planowana inwestycja wpisuje się w zastaną funkcję terenu – teren cmentarza oraz sąsiadujących z nim pól uprawnych. W sąsiedztwie występują tereny usługowo-wystawiennicze (ekspozycja nagrobków) oraz obiekty handlowe (sprzedaż zniczy i kwiatów). Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa pozwoliła na określenie parametrów przyszłej zabudowy. Kwestionowana decyzja spełnia wszystkie wymogi określone przepisem art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W konkluzji SKO stwierdziło, że nie dopatrzyło się, by decyzja ta rażąco naruszała prawo, i odmówiło stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wspólnota zarzuciła, w pierwszej kolejności, naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 6 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy wbrew przepisom prawa; art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; art. 8 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej; art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentacji strony w trakcie prowadzonego postępowania; art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostateczne przesłanek, jakie stały za rozstrzygnięciem sprawy; art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia szczegółowego uzasadnienia decyzji; a także art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez "wydanie decyzji o warunkach zabudowy wbrew obowiązkowi wyłączenia się organu od wydania decyzji o warunkach zabudowy we własnej sprawie". Nadto pełnomocnik Wspólnoty zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, iż planowana inwestycja (krematorium) znajduje się w pobliżu sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, i jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; art. 4 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że dla terenu, dla którego obligatoryjny jest m.p.z.p., wydaje się decyzję o warunkach zabudowy; art. 62 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., poprzez niedostrzeżenie, że Prezydent Miasta nie sporządził obowiązkowego planu miejscowego oraz nie zawiesił postępowań administracyjnych do czasu uchwalenia tego planu; art. 3 u.cment poprzez bezpodstawne uznanie, że dla przedmiotowej nieruchomości, obejmującej cmentarz wraz z planowanym na nim zakładem kremacji, nie jest obligatoryjne uchwalenie m.p.z.p. Z powołaniem się na wszystkie te zarzuty pełnomocnik Wspólnoty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji SKO i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Wspólnoty podkreślił, że bezsporny fakt braku planu miejscowego dla terenu przedmiotowego cmentarza stanowi – zgodnie z opinią prof. [...] przedłożoną przez Skarżącą w toku postępowania – rażące naruszenie prawa. Skoro bowiem przepis przewiduje, że cmentarz musi mieć plan miejscowy, to ten plan musi być aktualny przez cały czas trwania cmentarza i na całym jego obszarze. Jeśli teren ma obligatoryjnie być objęty m.p.z.p., to nie można wydawać decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizowanych się na jego terenie budynków – co jest wyraźnie określone w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Odnosząc się do kwestii odległości nieruchomości Wspólnoty od granicy działki, na której będzie prowadzona inwestycja, pełnomocnik podniósł, że jest to około 100–150 m, a nie, jak wskazał organ: 350–400 m. Zarazem podkreślił, że brak bezpośredniej granicy z planowaną inwestycją nie wyklucza posiadania przez Wspólnotę przymiotu strony postępowania. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. W tym kontekście pełnomocnik Wspólnoty zwrócił uwagę na określone w Kodeksie cywilnym immisje, które, jego zdaniem, w tym przypadku z pewnością powstaną – m.in. w postaci dymów, pyłów i gazów wydobywających się z pieców krematoryjnych – i które będę oddziaływać na nieruchomość Wspólnoty. Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z 04 lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, aby wydana decyzja (nr 81/12) pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, czego dotyczy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podzielił przy tym poglądy wyrażone w decyzji "pierwszoinstancyjnej" odnośnie do niewystąpienia przy wydaniu decyzji nr [...] zarzucanych przez Wspólnotę naruszeń prawa materialnego. SKO podkreśliło, że z zestawienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 u.cment. wynika, iż tylko ustalenie lokalizacji nowego cmentarza lub poszerzenie granic cmentarza już istniejącego nie jest możliwe w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 u.cment. nie daje się pogodzić z ratio legis tego przepisu. Przepis ten dotyczy zakresu przestrzennego – zajęcia nowego terenu pod cmentarz – nowego czy to dlatego, że w ogóle na danym terenie cmentarza nie ma, czy to dlatego, że cmentarz co prawda jest, ale zachodzi potrzeba jego powiększenia. SKO podkreśliło, iż żądanie Skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] opiera się na odmiennej interpretacji art. 3 u.cment. Organ podtrzymał twierdzenie, że nieruchomość Wspólnoty usytuowana jest w odległości ok. 350–400 m od działki, na której inwestycja jest lokalizowana, i dzieli ją m.in. teren parkingu przed cmentarzem, budynek biurowo-gastronomiczny, droga [...] nr [...] (ul. [...]) oraz pola uprawne, a budynek spopielarni ma powstać w odległości 100 m od ul. [...]. W zaistniałych okolicznościach nie można mówić o ograniczeniu konstytucyjnych praw i wolności, w tym ograniczeniu właściciela (Wspólnoty) w sposobie korzystania z nieruchomości, a twierdzenia jej pełnomocnika co do mniejszej odległości od inwestycji nie pokrywają się z rzeczywistością. Nadto podnoszone przez Wspólnotę zarzuty, nawet gdyby się okazały słuszne, nie mogą być uznane w kategorii rażącego naruszenia prawa, a co najwyżej naruszenia prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu immisji w postaci gazów i pyłów powstałych ze spalania ludzkich zwłok, SKO stwierdziło, że obowiązujące przepisy szczegółowo określają zgodne z prawem normy immisji, a decyzja nr [...] się do nich odwołuje. Jeśli zaś chodzi o aspekt psychologiczny "wdychania wyziewów ze spalania ludzkich zwłok", to, zdaniem organu, należy zwrócić uwagę na tenże sam aspekt psychologiczny odnoszący się do wód podziemnych i potencjalną możliwość przenikania do nich resztek rozkładających się ciał ludzkich, czy sam aspekt istnienia w określonej odległości od miejsca zamieszkania członków Wspólnoty tak dużej nekropolii (największej w [...]), której nadto możliwość rozszerzenia została przewidziana przez Radę Miasta [...] uchwałą w [...] roku, co jednak nie przeszkadzało im w zakupie mieszkań w tym rejonie. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta i podległych mu pracowników od udziału w postępowaniu oraz wydania decyzji, SKO stwierdziło, że ów zarzut mieści się w hipotezie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i jako taki mógłby być badany tylko w postępowaniu wznowieniowym, a nie w wyprzedzającym je postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Wspólnota, zastępowana przez dotychczasowego pełnomocnika, powtórzyła w całej rozciągłości swe zarzuty i argumentację na ich poparcie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji SKO oraz o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz, od organu administracji, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd dopatrzył się przy jej wydaniu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ mianowicie nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i ostatecznie jaki krąg stron postępowania ustalił w tej sprawie. W szczególności zaś nie przesądził, czy przymiot strony tego postępowania przysługuje także Wspólnocie i w czym ewentualnie miałby wyrażać się jej interes prawny legitymujący do udziału w postępowaniu. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, czyli – jak wynika z definicji "strony" zamieszczonej w art. 28 k.p.a. – każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Powinność organu zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w przepisie art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarancją realizacji tego prawa jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z tego powodu, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". W świetle cytowanych regulacji nie może być wątpliwości, że organ administracji publicznej obowiązany jest każdorazowo z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok NSA z 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726). Tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – postępowanie zostaje wszczęte z urzędu. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to postępowanie wszczęte w trybie zwykłym, czy w jednym z trybów nadzwyczajnych (wznowienionym, nieważnościowym etc.). W każdym przypadku organ jest obowiązany ustalić wyczerpująco krąg stron postępowania, a następnie zapewnić im – i zasadniczo tylko im – czynny udział w postępowaniu, zaś w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, jakie względy zdecydowały o przypisaniu poszczególnym podmiotom przymiotu strony. Tym wymogom organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] nie sprostał. Z uzasadnienia żadnego z orzeczeń wydanych przez SKO w tej sprawie – tj. decyzji z [...] lipca 2013 r. ani decyzji z [...] listopada 2013 r. – nie wynika, kogo konkretnie i na jakiej podstawie organ uznał za stronę postępowania nieważnościowego. Krąg stron postępowania można wprawdzie próbować odtworzyć z rozdzielnika do ww. decyzji, ale i on, z przyczyn oczywistych, nie daje odpowiedzi na pytanie o źródło interesu prawnego wyszczególnionych w nim podmiotów. Co w tym przypadku jednak najistotniejsze, SKO nie przesądziło, czy Wspólnota posiada status strony przedmiotowego postępowania, czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że Wspólnota nie była stroną postępowania "zwykłego" w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończonego wydaniem decyzji nr [...]. Ta okoliczność, sama w sobie, jeszcze nie przesądza, że Wspólnota nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w orzecznictwie, krąg stron obu rodzajów postępowań (zwykłego oraz nadzwyczajnego, w tym nieważnościowego) nie musi być tożsamy. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. np. wyrok NSA z 07.02.2012 r., II OSK 2241/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Istnienie takiego interesu prawnego (względnie obowiązku) w odniesieniu do każdego podmiotu biorącego udział w postępowaniu powinno być jednak każdorazowo zbadane i stwierdzone przez organ w sposób jasny, wyraźny i niewątpliwy. Tymczasem w niniejszym postępowaniu stanowisko organu w kwestii statusu Wspólnoty jako strony postępowania nieważnościowego jest niejasne i niekonsekwentne. Oto bowiem SKO, pomimo że dysponowało wnioskiem Wspólnoty o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], wszczęło to postępowanie nie w trybie wnioskowym, lecz z urzędu – co ewidentnie świadczy o tym, iż nie uznało Wspólnoty za stronę (nie dając wszakże temu formalnego wyrazu we właściwej formie procesowej, jakiej wymaga art. 61a k.p.a.). Ponadto organ w ciągu całego postępowania kwestionował, aby realizacja planowanej inwestycji miała negatywnie oddziaływać na nieruchomość Skarżącej i ingerować w jej uprawnienia właścicielskie – z których to uprawnień i groźby ich naruszenia, zwłaszcza poprzez szkodliwe immisje wywołane funkcjonowaniem krematorium, Wspólnota wywodziła swój interes prawny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ expressis verbis podnosi, że: "nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej [...] usytuowana jest w odległości ok. 350–400 m od działki, na której inwestycja jest kwestionowana i dzieli ją m.in. teren parkingu przed cmentarzem, budynek biurowo-gastronomiczny, droga [...] nr [...] – ul. [...] oraz pola uprawne, a budynek spopielarni ma powstać w odległości 100 m od ul. [...]. W zaistniałych okolicznościach nie można mówić o ograniczeniu konstytucyjnych praw i wolności, w tym ograniczeniu właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości – podnoszonych przez odwołującego, a twierdzenia co do mniejszej odległości (ok. 100–150 m) nie pokrywają się z rzeczywistością." I dalej wywodzi: "Odnosząc się do zarzutu immisji w postaci gazów i pyłów powstałych ze spalania ludzkich zwłok, to należy stwierdzić, że obowiązujące przepisy szczegółowo określają zgodne z prawem normy immisji, a decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. się do nich odwołuje. Jeśli zaś chodzi o aspekt psychologiczny «wdychania wyziewów ze spalania ludzkich zwłok», to należy zwrócić uwagę na tenże sam aspekt psychologiczny odnoszący się do wód podziemnych i potencjalną możliwość przenikania do nich resztek rozkładających się ciał ludzkich, czy sam aspekt istnienia w określonej odległości od miejsca zamieszkania członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] tak dużej nekropolii (największej w [...]), której nadto możliwość rozszerzenia została przewidziana przez Radę Miasta [...] uchwałą w [...] roku, co jednak nie przeszkadzało im w zakupie mieszkań w tym rejonie." Wszystko to pokazuje, że organ w istocie odmawia Wspólnocie interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Zarazem jednak, niekonsekwentnie, złożonego przez Wspólnotę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie "skwitował" np. postanowieniem o jego niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych (art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) – tj. z powodu złożenia tego wniosku przez podmiot nielegitymowany (por.: wyrok NSA z 27.05.2011 r., II OSK 938/10, CBOSA; wyrok WSA z 21.02.2012 r., I SA/Wa 1504/11, CBOSA) – lecz rozpoznał i rozstrzygnął merytorycznie. Należy więc przypuszczać, że w tym przypadku milcząco przyjął, iż Wspólnocie status strony jednak przysługuje. Takiej chwiejności i braku zdecydowanego stanowiska organu nie sposób zaakceptować. Zwłaszcza jeśli się zważy, że rozpoznanie środka zaskarżenia wniesionego przez podmiot do tego nieuprawniony (nieposiadający w rzeczywistości przymiotu strony postępowania), stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, co w sposób oczywisty godzi w gwarantowaną takim decyzjom wzmożoną ochronę trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Godzi się w tym miejscu podkreślić, że na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcie przez Sąd kwestii legitymacji Wspólnoty do udziału w postępowaniu administracyjnym (nieważnościowym) nie jest możliwe, już choćby z tego względu, że w aktach sprawy brak dostatecznych danych pozwalających stwierdzić, czy w ogóle – a jeśli tak, to w jaki sposób i w jakim zakresie – przedmiotowa inwestycja (krematorium) będzie oddziaływać na nieruchomość Skarżącej. Co jednak jeszcze istotniejsze, sąd administracyjny – z uwagi na swą ustrojową pozycję podmiotu władzy publicznej kontrolującego działalność organów administracji, a nie rozstrzygającego merytorycznie ("załatwiającego") sprawę administracyjną – nie może zająć wiążącego stanowiska w tej materii, dopóki w kwestii posiadania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego nie wypowiedzą się w sposób wyraźny i należycie umotywowany organy administracji. Nie jest też rzeczą Sądu poszukiwanie uzasadnienia dla stanowiska organu administracji w sytuacji, gdy uzasadnienia takiego nie przedstawił sam organ. Sądy administracyjne nie ustalają okoliczności faktycznych sprawy (z wyjątkiem wskazanym w art. 106 § 3 p.p.s.a.), nie mogą bowiem zastępować organu administracji w merytorycznym jej załatwieniu. Innymi słowy, funkcją sądu administracyjnego nie jest dokonywanie w sprawie administracyjnej ustaleń w zakresie stanu faktycznego, którego właściwa subsumpcja do określonej normy prawa materialnego stanowi o legalności rozstrzygnięcia, a jedynie kontrola tego, czy ustalenie takiego stanu przez organy zostało dokonane i czy odpowiada przepisom prawa, a więc czy dokonane zostało z zastosowaniem wszystkich przewidzianych przepisami prawa reguł (por. wyrok WSA z 22.03.2011 r., III SA/Wa 1822/10, CBOSA). Stwierdzenie wskazanego wyżej uchybienia w zakresie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym zwłaszcza rozstrzygnięcia statusu procesowego Wspólnoty, uniemożliwia Sądowi merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to co najmniej przedwczesne. Ewentualne uznanie bowiem przez organ administracji, że Wspólnocie nie przysługuje jednak przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] – czego obecnie nie sposób kategorycznie wykluczyć – skutkować będzie konstatacją, że "pierwszoinstancyjna" decyzja SKO z [...] lipca 2013 r. stała się ostateczna, zaś postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119), bez możliwości weryfikacji tej decyzji w kontekście zarzutów podnoszonych przez Wspólnotę. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 29 listopada 2013 r. (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 457 złotych. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wytyczne i oceny prawne. Przed wszystkim zaś zbada, czy Wspólnota dysponuje interesem prawnym – a nie tylko faktycznym – legitymującym ją do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Jeśli odpowiedź na tak postawione pytanie okaże się: – negatywna, to organ rozważy konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a.; – pozytywna, to organ będzie zobligowany zbadać prawidłowość decyzji nr 81/12 przez pryzmat wszystkich przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie – jak dotychczas – w zakresie ograniczonym tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2376/10, CBOSA).