II GSK 2040/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K.-F., B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 120/14 w sprawie ze skargi E. K.-F., B. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt III SA/Gd 120/14 oddalił skargę E. K.-F. oraz B. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: SKO albo Kolegium) z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji zreferował, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. E. K.-F. oraz B. F. wystąpili do Wójta Gminy K. (Wójt) z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki płotu znajdującego się na drodze publicznej – ul. S. w P. wzdłuż dz. nr [...] i [...] oraz bramy i furtki posadowionej na szerokości ul. S. obok wyżej wymienionych działek. Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. o sygn. akt III SAB/Gd 3/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zobowiązał Wójta do wydania w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych orzeczenia w sprawie ze złożonego wniosku, stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. o sygn. akt III SA/Gd 816/12 WSA wymierzył Wójtowi grzywnę w wysokości 1.000 zł za niewykonanie wskazanego wyżej wyroku z dnia 10 maja 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako k.p.a., SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta z dnia [...] marca 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących. Kolegium wyjaśniło, że skarżący swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wywodzą z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p., który zapewnia ochronę pasa drogowego przed nielegalnym zajęciem przy czym ochrona ta ma postać zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; ustawodawca wyposażył zarządcę drogi w kompetencję do "przymuszania" osoby zajmującej pas drogowy do jego przywrócenia do stanu poprzedniego poprzez wydanie stosownej decyzji. Zdaniem organu interes prawny w postępowaniu dotyczącym zastosowania art. 36 u.d.p. mają wyłącznie podmioty, które dokonały nielegalnego zajęcia pasa drogowego i przeciwko którym wydany może zostać nakaz określonego zachowania. Takiego interesu nie posiadają zaś odczuwający niedogodności związane z dostępem do drogi. Zdaniem Kolegium, gdyby uznać inaczej, w istocie rzeczy krąg stron tego postępowania byłby nieograniczony, podobnie jak nieograniczona jest liczba osób korzystających z drogi publicznej. Nie zmienia tego okoliczność, że skarżący pozostają osobami, dla których zajęcie pasa drogowego jest szczególnie dokuczliwe, bo fragment zajętej drogi prowadzi do nieruchomości stanowiącej ich własność. Z tego powodu skarżący mają jedynie interes faktyczny niechroniony prawem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. i wskazał, że stosownie do treści art. 36 u.d.p w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organ I instancji, rozstrzygając wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2011 r., zastosował się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 10 maja 2012 r. o sygn. akt III SAB/Gd 3/12. W niniejszej sprawie skarżący domagali się usunięcia płotu znajdującego się na drodze publicznej, usytuowanego ok. [...] metrów od granicy działki nr [...] i [...] oraz bramy i furtki posadowionej na szerokości ulicy. Sąd uznał wtedy, że żądanie dotyczy zastosowania przez organ administracji środka określonego w art. 36 u.d.p. i powinno zostać załatwione w drodze stosownego orzeczenia, którego treść uzależniona jest od oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd polecił jednak w pierwszej kolejności ocenić, czy wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania, bo w przeciwnym razie, rzeczą organu byłoby wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., natomiast przy uznaniu, że żądanie złożyła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być ono załatwione w formie decyzji administracyjnej, której treść zależeć musi od oceny okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu, organ związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku, zastosował się do niej, bowiem rozpatrzył w pierwszym rzędzie kwestię interesu prawnego skarżących, a nie stwierdzając go, odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. WSA uznał jednak, że uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie uwzględniają wszystkich istotnych aspektów sprawy, Sąd wyjaśnił, że interes prawny strony domagającej się wszczęcia postępowania administracyjnego musi być konkretny i aktualny. Zdaniem WSA, źródłem interesu prawnego skarżących było prawo dojazdu drogą publiczną do nieruchomości, której są właścicielami. Inaczej mówiąc, ich interes prawny wynikał w dniu złożenia wniosku z niemożności korzystania z drogi publicznej, która zapewniała im komunikację z ich działką. Wbrew stanowisku organów Sąd stwierdził, że ochrona interesu skarżących, polegającego na możności korzystania z drogi publicznej, w stanie faktycznym sprawy, uprawniała ich do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 36 u.d.p. do wójta jako zarządcy drogi (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.). W dacie złożenia wniosku skarżący mieli interes prawny w domaganiu się przywrócenia samowolnie zajętego pasa drogowego do stanu, który przywracałby im możliwość dojazdu do działki stanowiącej ich własność. Jak zauważył Sąd, stan faktyczny sprawy uległ jednak zmianie w dacie rozstrzygania, gdyż możliwość dojazdu drogą publiczną została przywrócona. Sąd wyjaśnił, że aktualność interesu prawnego oznacza, iż nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, i wiąże się z realnością, co oznacza, iż powinien istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można mówić wówczas, gdy można go przypisać do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. Skoro skarżący w dacie rozstrzygania wniosku mieli nieograniczony dostęp do drogi publicznej, to ich sytuacja prawna była podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ przestała istnieć podstawa, z której mogli wywodzić swój interes prawny. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący mogą już przejeżdżać drogą publiczną do swojej posesji, natomiast nie mogą zaakceptować, że właściciele działek nr [...] i [...] zawładnęli i korzystają z części drogi publicznej, a zarządca temu nie przeciwdziała. Zdaniem Sądu wszelkie kwestie własnościowe stanowiące tło niniejszej sprawy nie mogą być załatwiane w drodze postępowania, które chcieli wszcząć skarżący wnioskiem z dnia [...].06.2011 r. Skargą kasacyjną E. K.-F. oraz B. F. domagali się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, art. 28 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 36 u.d.p. przez błędną wykładnię – w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd, że w sytuacji, gdy w chwili złożenia wniosku (doręczenia go organowi administracji) po stronie osoby domagającej się wszczęcia postępowania administracyjnego istnieje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., utrata tego interesu po dniu złożenia wniosku (doręczenia go organowi) tj. w chwili jego rozpoznania, stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, chociaż prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, zgodnie z którym dla oceny, czy pismo zawierające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzi od strony, istotna jest chwila złożenia wniosku (doręczenie go organowi administracji) a nie chwila jego rozpoznania, co spowodowało odmowę uwzględnienia skargi przez Sąd w sytuacji istnienia podstaw do uchylenia rozstrzygnięć organów administracji obu instancji; 2. przepisów postępowania, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz art. 1 i art. 36 u.d.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym ustaleniu przez Sąd, że w dacie rozstrzygania wniosku skarżących stan faktyczny uległ zmianie w ten sposób, iż skarżący mieli nieograniczony dostęp do drogi publicznej oraz niezasadnym przyjęciu przez Sąd, że sytuacja prawna skarżących istniejąca w dacie rozstrzygania wniosku była podstawą do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ przestała istnieć podstawa, z której skarżący mogli wywodzić swój interes prawny, co spowodowało bezzasadne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia; 3. prawa materialnego, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 36 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez niezasadne przyjęcie przez Sąd, że sytuacja prawna skarżących istniejąca w dacie rozstrzygania wniosku uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz błędne uznanie, że przestała istnieć podstawa, z której skarżący mogli wywodzić swój interes prawny w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że w pasie drogowym drogi publicznej stanowiącej ulicę S. w P. znajdował się i nadal znajduje płot (ogrodzenie), który nie został usunięty, a E. K.-F. i B. F. mają prawo do korzystania z tejże drogi publicznej, na całej długości i szerokości pasa drogowego. SKO nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji nie zgodził się wprawdzie z organem, że w dacie złożenia wniosku skarżącym nie przysługiwała legitymacja procesowa w domaganiu się na podstawie art. 36 u.d.p. przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego, jednakże uznał, iż odmawiające podjęcia postępowania rozstrzygnięcie jest prawidłowe, bowiem ponowne umożliwienie skarżącym korzystania z drogi uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Wywiedzioną na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargą kasacyjną skarżący kwestionują wyrok, podnosząc przede wszystkim, że wadliwa jest ocena Sądu, iż skarżący mają nieograniczony dostęp do drogi publicznej, ponieważ w dalszym ciągu nie mogą korzystać z drogi na całej jej szerokości, zatem twierdzenie o braku interesu prawnego w dacie rozstrzygania jest błędne. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia jest zgodne z prawem. Tytułem wstępu przypomnieć należy, że kontrola orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych jaką wykonuje Naczelny Sąd Administracyjny nie polega na ponownej ocenie legalności działania organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, lecz stanowi kontrolę orzeczenia sądowego wykonywaną wyłącznie w obszarze zakreślonym skargą kasacyjną (zasada związania podstawami skargi kasacyjnej – art. 183 § 1 p.p.s.a.). Innymi słowy, rozstrzygnięcie administracyjne poddane kontroli sądu administracyjnego, w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie ze skargi na to rozstrzygnięcie, poddane jest kontroli sądu kasacyjnego w sposób pośredni i to jedynie w tej części jaka wynika z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Zważyć należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji uznał interes prawny skarżących w domaganiu się prawa dojazdu drogą publiczną do nieruchomości stanowiącej ich własność. Sąd nie wskazał z jakiego przepisu wywodzi interes prawny skarżących w sprawie, a jedynie stwierdził, że do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 36 u.d.p. uprawniała skarżących określona sytuacja faktyczna, której zmiana miała wpływ na interes prawny skarżących, ostatecznie uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania. Organ nie wniósł wprawdzie skargi kasacyjnej, jednak powyższa ocena – kwestionowana przez skarżących poprzez zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 61a § 1 tej ustawy oraz art. 1 i 36 u.d.p. – podlega ocenie sądu kasacyjnego. Należy zwrócić przede wszystkim uwagę na przedmiot sprawy określony pierwotnym wnioskiem skarżących kierowanym do organu. We wniosku tym skarżący, określając sposób zajęcia pasa drogowego, domagali się umożliwienia dostępu do nieruchomości, a nie jest sporne, że w dacie rozstrzygania sama możliwość dojazdu drogą, której wniosek dotyczył, została przywrócona. Niezależnie więc od wyrażonej na tle rozpatrywanej sprawy ogólnej oceny Sądu I instancji oznaczającej, że podmiot trzeci, w zależności od stwierdzonego stanu faktycznego, może mieć interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania na podstawie art. 36 u.d.p., z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się (podobnie: postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 379/10, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), ostatecznie stwierdzony brak podstaw faktycznych do podjęcia ochrony praw podmiotu uznanego za stronę postępowania w rozpatrywanej sprawie prowadzi do braku możliwości rozstrzygania w kwestii przywrócenia pasa drogowego do stanu umożliwiającego dostęp do nieruchomości, a tego domagali się skarżący. Możliwy drogą publiczną przejazd zamyka sprawę i bez znaczenia z punktu widzenia wniosku i żądania skarżących pozostaje okoliczność znajdowania się w pasie drogowym innych obiektów czy urządzeń. Ta kwestia pozostaje w wyłącznej gestii zarządcy drogi, a jej użytkownikom służy, w przypadku niewykonywania przez ten organ obowiązków mających swoją podstawę w ustawie, skarga w trybie nadzoru administracyjnego. Z tego względu wszystkie zarzuty kasacyjne należało uznać za chybione, co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.