II OSK 3024/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 474/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną II OSK 3024/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi Pogotowia dla Zwierząt w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udziału w postępowaniu, wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 474/12 uchylił zaskarżone postanowienie. Stan sprawy Sąd pierwszej instancji przedstawił następująco: Stowarzyszenie "[...] " w [...] (dalej: "Stowarzyszenie" lub "Skarżący") pismem z dnia [...] lutego 2011 r. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], którego stroną był B.W. Wnioskodawca podkreślił, że wykonuje prawa pokrzywdzonego w postępowaniu karnym, którego stroną jest ww. osoba. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") – odmówił Wnioskodawcy udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania Stowarzyszenie sprecyzowało wniosek, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.) i podając, że jego celem (statutowym) jest współdziałanie w prowadzeniu nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt. Organ I instancji stwierdził, że Stowarzyszenie nie sprecyzowało, jakie konkretnie czynności w wykonaniu tego celu oraz w interesie społecznym zamierza realizować w przedmiotowym postępowaniu, dotyczącym kontroli warunków, w jakich utrzymywane były zwierzęta znajdujące się w posiadaniu strony postępowania. Powiatowy Lekarz Weterynarii ocenił, że taki przedmiot kontroli może wprawdzie zostać uznany za objęty statutowym zadaniem współdziałania Stowarzyszenia, jednak nie można stwierdzić, że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w sprawie, która jego nie dotyczy. Organ zaznaczył, że możliwość dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie nie jest obojętna dla strony postępowania, narażonej na upublicznienie swojej sprawy, tym bardziej że uprzednio Stowarzyszenie upubliczniło dane objęte kontrolą w niniejszej sprawie za pośrednictwem środków masowego przekazu o zasięgu krajowym. Ponieważ nie ustalono, jakie czynności zamierza wykonać Wnioskodawca we współdziałaniu z Powiatowym Lekarzem Weterynarii, to, zdaniem organu I instancji, nie ma w związku z tym podstaw do ustalenia, aby interes społeczny przemawiał za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W zażaleniu Towarzyszenie podniosło że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002, z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie zwierząt"), w celu realizacji przepisów ustawy Inspekcja Weterynaryjna (dalej: "Inspekcja") oraz inne właściwe organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego współdziałają z samorządem lekarsko-weterynaryjnym oraz z innymi instytucjami i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro organ I instancji wydał uprzednio decyzję kończącą postępowanie w pierwszej instancji, to nie może wydawać kolejnych aktów. Stwierdził, iż zaskarżone postanowienie "jako, że wydane poza ramami czasowymi toczącego się uprzednio postępowania winno zostać uchylone a postępowanie wszczęte w wyniku złożonego zażalenia umorzone w całości". Organ odwoławczy ocenił, że skoro celem Stowarzyszenia jest zebranie materiału dowodowego mającego ewentualnie służyć w innych postępowaniach, to winno ono wnioskować do właściwych organów o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ I instancji. Nie zachodzi zaś podstawa do składania wniosku bezpośrednio do Inspekcji o uznanie organizacji społecznej za uczestnika na prawach strony celem przekazania innym organom oczekiwanych informacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie. W uzasadnieniu Skarżący powołał się na przepisy k.p.a. i ustawy o ochronie zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2012 r., mocą którego uchylono postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać, gdyż zostało wydane z naruszeniem procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sąd ustalił, że po złożeniu przez Stowarzyszenie w dniu [...] lutego 2011 r. wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2011 r. wezwał Wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku. Stowarzyszenie udzieliło odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2011 r. W dniu [...] czerwca 2011 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], mocą której: (1) zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie, (2) umorzył postępowanie. W rozdzielniku tej decyzji wskazano jako stronę B.W., a jako adresata "do wiadomości" – m.in. Stowarzyszenie. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Stowarzyszenie złożyło odwołanie od ww. decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu poinformował, że odwołanie Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2011 r. nie zostało dotychczas przekazane organowi II instancji. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji przywołał treść art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Sąd podkreślił, iż uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Przepis ten zdaniem Sądu nie może być jednak rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 k.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym. Z tych względów Sąd nie podzielił wniosku, jaki z powyższego ogólnego poglądu wyprowadził organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał swoją decyzję "merytoryczną" (umarzającą postępowanie, o udział w którym ubiegało się Stowarzyszenie) bez uprzedniego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia. Skoro wniosek został złożony w toku postępowania, to powinien zostać niezwłocznie rozpatrzony i rozstrzygnięty. Sąd pierwszej instancji ocenił analizowane działanie organu I instancji jako niedopuszczalne i mające de facto na celu uniemożliwienie Stowarzyszeniu wzięcia udziału w postępowaniu, zaś samo postanowienie – jako stanowiące w istocie obejście prawa. W takim stanie rzeczy Sąd I instancji uznał , iż nie wygasło uprawnienie Stowarzyszenia z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie nie miało procesowego wpływu na to, kiedy zostanie rozpatrzony wniosek. W szczególności nie mogło wyegzekwować tego, aby wniosek został rozpatrzony we właściwym dla tej czynności procesowej czasie, tj. przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. W konsekwencji – nie uzyskawszy uprawnień strony w postępowaniu – decyzji tej nie mogło zaskarżyć przed rozstrzygnięciem wniosku, a uznanie wniosku za bezprzedmiotowy uniemożliwia Stowarzyszeniu z tego tylko powodu skuteczne podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do zweryfikowania decyzji. Nie można zatem mówić o niezasadności – z powodu bezprzedmiotowości – wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, złożonego w toku tego postępowania. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 3 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy pomimo braku naruszenia przez organ Kpa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i w związku z tym podlega oddaleniu. Przed przystąpieniem do oceny postawionych zarzutów należy wspomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie nastąpiły, jest związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd ma możliwość badania zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w oparciu o sformułowane podstawy kasacyjne. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest ponadto o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nie może on z własnej inicjatywy podjąć żadnych działań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji sformułowanych zarzutów (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W konsekwencji takiego ukształtowania reguł postępowania kasacyjnego należało uznać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Odnosząc powyższe do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, iż podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z bliżej nieokreślonymi przepisami procedury administracyjnej nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości kontroli zaskarżonego wyroku. O naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. można by mówić, gdyby Sąd wykroczył poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmówił merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) albo w ogóle uchylił się od kontroli działalności administracji, bądź zastosował środek niewynikający z ustawy. Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r., II FSK 191/10, Lex nr 1098672 oraz z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 650/10, Lex nr 795207, a także postanowienie NSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, Lex nr 5828500). Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działania organów administracji według kompetencji przewidzianej przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., w zakresie objętym art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z właściwością wynikającą z art. 13 § 1 p.p.s.a. czego wynikiem jest zaskarżony skargą kasacyjną wyrok tego Sądu. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie uchybił obowiązkowi kontroli działalności administracji publicznej, choć wynik tejże kontroli okazał się być niezgodny z oczekiwaniami skarżącego. W rozpoznawanej sprawie kontrola ta polegała na rozpoznaniu skargi wniesionej przez Stowarzyszenie na określoną formę działalności administracji publicznej określoną w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. tj. postanowienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2011r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Bezzasadny jest także zarzut odnoszący się do naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. W art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. została określona jedna z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi jest jedynie wynikiem dokonania kontroli sądowej, a co za tym idzie konsekwencją zastosowania przez sąd innych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt OSK 471/07, LEX nr 477267). Ewentualne wadliwe rozstrzygnięcie Sądu może być zatem wyłącznie następstwem wadliwie wykonanej funkcji kontrolnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 477/05, LEX nr 201537), wobec czego strona chcąca powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 954/06, LEX nr 321555 i z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I FSK 1412/06, LEX nr 307509). Przepis powyższy nie może natomiast stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. (Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2012 r. I OSK 596/12). Odnosząc się natomiast do przedmiotu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny chciałby podkreślić, iż w pełni akceptuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przedstawione w zaskarżonym wyroku. Trafnie wywiedziono że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Przepis ten nie może być jednak rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu został rozpoznany odmownie wprawdzie przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, jednakże wobec złożenia zażalenia na to postanowienie, i jednocześnie odwołania od decyzji organu I instancji przez to Stowarzyszenie, stwierdzić należy, iż w takim stanie rzeczy nie można uznać, że wygasło uprawnienie Stowarzyszenia z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Wniosek ten został złożony w toku postępowania, wnioskodawca nie miał procesowego wpływu na prawomocne rozstrzygnięcie jego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Nie można zatem mówić w tej sprawie o niezasadności z powodu bezprzedmiotowości wniosku złożonego w toku postępowania o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1388/07. Z tych względów uprawnione jest twierdzenie, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.