II OSK 2327/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 107/14 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 107/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. (dalej: Skarżącej) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, oddalił skargę. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr[...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. M. i P. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu I) na działce nr [...] położonej w miejscowości[...] , gmina[...] . W dniu 30 sierpnia 2013 r. G. M. i P. M. wystąpili o zmianę decyzji nr[...], w związku z zamiarem wprowadzenia zmian w stosunku do projektu pierwotnego, zgodnie z załączonym projektem zamiennym. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Starosta Powiatu[...] , na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) oraz art. 155 K.p.a., zmienił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., nr[...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]położonej w m.[...] , gm. [...]w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zgodnie z przedłożonym projektem zamiennym. Zmiana polegała na zamianie szamba szczelnego na przydomową oczyszczalnię ścieków. Pozostałe warunki nie uległy zmianie. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, wobec naruszenia jej interesów, jako właściciela działki sąsiedniej nr[...], przy jednoczesnym braku jej zgody na wybudowanie na działce nr [...]przydomowej oczyszczalni ścieków, która oddziałuje na działkę będącą jej własnością, § 11.5 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego – wobec przekroczenia obszaru oddziaływania przydomowej oczyszczalni ścieków poza granice gruntu stanowiącego własność odprowadzającego oraz art. 144 Kodeksu cywilnego – przez wykonywanie przez właściciela prawa własności zakłócającego korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. W piśmie z dnia 15 listopada 2013 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 143 K.c. Zdaniem Skarżącej organ nie wziął po uwagę, że oddziaływanie przydomowej oczyszczalni ścieków, której obszar oddziaływania obejmuje jej działkę, stoi w sprzeczności ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem działki, tj. uprawnieniem właściciela do nieskrępowanego korzystania z nieruchomości. Wskazała także na naruszenie § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego odległości projektowanej studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr[...] , utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że nie nastąpiło ograniczenie zagospodarowania działki Skarżącej, a tym samym naruszenie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich, wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w zakresie usytuowania studni na działce Skarżącej. Powołując § 31 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie) wskazał, że w omawianym przypadku w promieniu 30 m od projektowanej oczyszczalni właściciele sąsiednich nieruchomości nie będą mogli wybudować studni, co może wprowadzić ograniczenia dla ich nieruchomości. Z uwagi jednak na to, że strefa 30 m, jaką należy zachować, zachodzi na działkę nr [...] należącą do E. S. na odległość 5 m od granicy działki z inwestorem i jednoczesnym wymogiem ustawowym nakazującym usytuowanie studni od granicy działki budowlanej w odległości 5 m, nie można mówić o ograniczeniu zagospodarowania działki Skarżącej. Podkreślił, że przydomowa oczyszczalnia ścieków, w przeciwieństwie do szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, zapewnia ekologiczny sposób oczyszczania ścieków pod warunkiem, że spełnia wymagania określone w przepisach ustawy - Prawo budowlane oraz przepisach szczególnych do ww. ustawy, a przedmiotowa inwestycja spełnia te wymagania. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazała, że Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do przepisów prawa, których naruszenie zarzuciła. W piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. wyjaśniła, że chodzi o przepisy art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 64 Konstytucji. W kolejnym piśmie z dnia 17 lutego 2014 r. podniosła, że inwestor wykazał prawo do dysponowania swoją nieruchomością, lecz nie wykazał prawa dysponowania nieruchomością będącą jej własnością, w którą ingeruje. Sprzeciwia się oddziaływaniu tej inwestycji na jej działkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. Powołując art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazał, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, ale dokonania zgłoszenia. Powołał się tu na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1115/07 i z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1152/10 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Pomimo tego, że planowana przez inwestora zmiana zamierzenia inwestycyjnego wymagała jedynie zgłoszenia, nie zaś zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, to nie oznaczało to niedopuszczalności rozpoznania wniosku. Sąd podzielił zarówno ustalenia jak i wnioski organów w zakresie spełnienia przez inwestycję wymogów w zakresie lokalizacji przedmiotowej oczyszczalni względem granic działki. Jako prawidłowe ocenił również ustalenia dotyczące wymagań nałożonych w ustawie - Prawo budowlane oraz w przepisach szczególnych, w tym w § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984 ze zm.). Spełnienie powyższych wymogów obligowało organ do wydania pozytywnej decyzji o zmianie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jedynie na marginesie WSA zaznaczył, że organy błędnie wskazały w podstawie prawnej decyzji art. 155 K.p.a. Przepis art. 36a Prawa budowlanego stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 K.p.a. i tym samym wyklucza stosowanie art. 155 K.p.a. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę następuje wyłącznie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 155 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1407/08). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, wobec oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia także – i przede wszystkim – o przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca osobiście, powołując się na art. 175 § 2 P.p.s.a. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowania polegające na zaniechaniu jego stosowania oraz - art. 140, art. 143 i art. 144 K.c., przez ich naruszenie. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, uzyskanie adresów uczestników z akt sprawy oraz o "przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania z uwagi na zaistniałe zagadnienie prawne ( art. 187 §1 P.p.s.a.)". Uzasadniając ostatni z wniosków wskazała, że zagadnienie prawne dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy wydając decyzję na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych do tejże ustawy organ administracyjny może naruszać prawo własności nieruchomości sąsiedniej, chronione na podstawie przepisów K.c., wobec braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków. Naruszenie polega na obniżeniu wartości działki, na którą wychodzi obszar oddziaływania przydomowej oczyszczalni ścieków oraz ograniczenia w postaci niemożności dokonania nasadzeń na obszarze, na którym oddziałuje przydomowa oczyszczalnia ścieków wybudowana przez właściciela działki sąsiedniej. Zarzucając Sądowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. wskazała na brak odniesienia się do naruszenia przepisów K.c. i nie uwzględnienie negatywnego skutku ekonomicznego, jaki wywoła wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, przy ewentualnej sprzedaży nieruchomości. Podsumowując wskazała, że wyrok został wydany z naruszeniem: art. 107 § 3 K.p.a., art. 140 K.c. i art. 144 K.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia z argumentacją, że przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji Wojewody WSA naruszył ten przepis, ponieważ nie wziął pod rozwagę przepisów kodeksu cywilnego, chroniących prawo własności. "Nie wskazał tym samym przyczyny, z powodu której odmówił wiarygodności i mocy dowodowej art. 144 kc wskazanemu w skardze". Art. 107 § 3 K.p.a. zawiera uniwersalny wzorzec uzasadnienia decyzji administracyjnej. Wynika z niego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Natomiast zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi wyższego stopnia oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji. W rozpoznawanej sprawie WSA zasadnie stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wzorcowi ustawowemu, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy i w sposób klarowny wyjaśnia przyczyny, którymi kierowały się organy dokonując zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej odprowadzenia ścieków. Przy bezspornym stanie faktycznym, konstatacja ta dotyczy w szczególności wskazania i wyjaśnienia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, tj. przepisów Prawa budowalnego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, w tym rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko tym bardziej, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, uzasadnienie skargi kasacyjnej winno wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konkretnym przypadku uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje, że pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących prawa własności zawartych w Kodeksie cywilnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stanowi podstawę uwzględnienia skargi. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowania polegające na zaniechaniu jego stosowania oraz art. 140, art. 143 i art. 144 K.c., przez ich naruszenie. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obejmuje w szczególności - oprócz zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec tego o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. II OSK 182/14, LEX 1987076). Podkreśla się jednocześnie, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami) – zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. II OSK 451/10. W rozpoznawanej sprawy interesy Skarżącej kasacyjnie nie zostały naruszone. Trafne są bowiem ustalenia (skarga kasacyjna ich nie podważa), że w zakresie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr[...] , oddziaływanie tej inwestycji na działkę nr[...], w zakresie zabudowy tej nieruchomości, nie ma żadnego wpływu. Dotyczy to również ewentualnej budowy studni na tej działce, gdyż zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej do granicy działki - 5 m. Zatem w stanie faktycznym sprawy, gdzie wokół projektowanej oczyszczalni wyznaczona jest strefa ochronna wynosząca 30 m, która 5 m wkracza na działkę Skarżącej, lokalizacja w przyszłości studni nie została zablokowana. W procesie inwestycyjnym naruszenie uprawnień właścicielskich rozważać można również na gruncie prawa cywilnego, w głównej mierze na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego. Jednakże zauważyć należy, że w świetle art. 140 K.c. prawo własności nie ma absolutnego charakteru, gdyż granice wykonywania tego prawa wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Potwierdza to cytowany już art. 4 Prawa budowlanego, który odnosi się zarówno do właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, jak i inwestora. Z kolei sformułowany w art. 144 K.c. zakaz immisji wskazuje na obowiązek właściciela nieruchomości w powstrzymywaniu się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W realiach sprawy, gdzie nieruchomość Skarżącej stanowi również teren budowlany nie można się zgodzić z zarzutem, że procesie inwestycyjnym doszło do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego. Wszystko to prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.