I OSK 1840/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 15/14 umarzające postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Gminy N. na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 15/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Gminy N. na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Postanowienie to zostało wydane na tle następującego stanu prawnego i faktycznego sprawy. W dniu 28 lutego 2014 r. Gmina N. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii wniosku taryfowego zawierającego alokację kosztów będących podstawą do ustalenia aktualnie obowiązujących stawek i opłat za wodę. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie dołączył decyzję z dnia [...], znak: [...] orzekającą o odmowie udostępnienia żądanej przez Gminę N. informacji publicznej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r. Sąd I instancji umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Gminy N. na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08, w świetle której przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Ł. w dniu [...] wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej przez Gminę N. informacji publicznej. Na skutek tej decyzji przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana skargą Gminy N. Konsekwencją ustania bezczynności organu po wniesieniu skargi jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co stwarza podstawę do jego umorzenia. W skardze kasacyjnej z dnia 10 czerwca 2014 r. pełnomocnik Gminy N. – działając na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. – zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędne ustalenie stanu prawnego, co spowodowało naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w oparciu o doręczoną Sądowi I Instancji decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...], znak: [...] podczas, gdy nie przedstawiono dowodu doręczenia wspomnianej decyzji, która faktycznie nigdy nie została doręczona Gminie N., a wydano ją jedynie na użytek niniejszego postępowania, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że Wójt Gminy Ł. nie dołączył do nadesłanej z odpowiedzią na skargę decyzji dowodu jej doręczenia Gminie N. W tej sytuacji trudno przyjąć, że decyzja ta istnieje i pozostaje w obrocie prawnym. W związku z tym wniesiono, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. o zażądanie od Wójta Gminy Ł. dowodu doręczenia decyzji tego organu z dnia [...] o odmowie udostępnienia przez Gminie N. informacji (z datą sprzed odpowiedzi na skargę Gminy N.) i przeprowadzenie dowodu z odpisu tego pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a więc okoliczności sprawy wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie w dniu [...] Wójt Gminy Ł. wydał decyzję administracyjną odmawiającą Gminie N. udzielenia informacji publicznej, tj. potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii wniosku taryfowego zawierającego alokację kosztów będących podstawą do ustalenia aktualnie obowiązujących stawek i opłat za wodę. W tym samym dniu, a więc [...] organ udzielił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach odpowiedzi na skargę dotyczącą bezczynności Wójta Gminy Ł. W aktach niniejszej sprawy nie znajdują się jednak dokumenty (potwierdzenia) świadczące o tym, że wspomniana decyzja, jak też odpowiedź na skargę (oba pisma z dnia [...]) zostały doręczone Gminie N., będącej stroną postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego jej skargą na bezczynność z dnia 26 lutego 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to wystąpienie w rozpatrywanej sprawie przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Gmina N. została bowiem pozbawiona w postępowaniu przed Sądem I instancji możliwości obrony swych praw procesowych. Należy dodać, że nie bez znaczenia jest rozpoznanie skargi Gminy N. przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym. Istotnie wzmacnia to bowiem konieczność zagwarantowania realnego uczestnictwa strony w postępowaniu sądowym w inny sposób, m. in. poprzez doręczenie stosownych pism procesowych. W przeciwnym razie strona zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swojego stanowiska w toku postępowania w sprawie, co - jak wspomniano - stanowi okoliczność powodującą nieważność postępowania sądowego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Poza powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie wspomnianego przepisu, w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, podzielany również przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Określenie zatem czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce (czy nie miała miejsca) z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2325/12; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12; z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1771/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem stwierdzić, że wymienione w art. 149 p.p.s.a. podstawy orzekania przez sąd administracyjny wyznaczają kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje leksykalne znaczenie słowa "jednocześnie", które zgodnie ze słownikowymi definicjami oznacza "w tym samym czasie, w tej samej chwili, współcześnie, zarazem, także, w równym stopniu" (Słownik języka polskiego. Tom I. Wydanie VII zmienione i poprawione. M. Szymczak (red. nauk.). Warszawa 1992, str. 832; a także Uniwersalny słownik język polskiego PWN. Tom I. S. Dubisz (red. nauk.). Warszawa 2008, str. 1283). O ile więc wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do określonego działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te ostatnie elementy stanu sprawy ze skargi Gminy N. zostały pominięte w przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Należy jednocześnie wskazać, że w zakresie orzeczenia o obowiązku wydania w określonym terminie aktu w przypadku skargi na bezczynność organu, swoją aktualność zachowała uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r., z 4, poz. 63). Zatem, w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda decyzję administracyjną, co do której pozostawał w bezczynności, a co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, to zastosowanie w powyższym zakresie znajdzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie mniej jednak, nie zwalnia to Sądu I instancji z obowiązku zbadania czy zachowanie Wójta Gminy Ł. w niniejszej sprawie nie nosi znamion bezczynności (przewlekłego prowadzenia) postępowania, a następnie oceny, pod kątem występowania ewentualnych przesłanek rażącego naruszenia prawa oraz podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po pierwsze doręczy Gminie N. odpowiedź na skargę wraz z załącznikiem w postaci decyzji z dnia [...] w celu umożliwienia zajęcia przez nią stanowiska w tej sprawie. Następnie, ponownie rozpatrując sprawę, dokona oceny zachowania Wójta Gminu Ł. w kontekście jego ewentualnej bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii wniosku taryfowego zawierającego alokację kosztów będących podstawą do ustalenia aktualnie obowiązujących stawek i opłat za wodę. Sąd I instancji dokona także oceny takiego postępowania Wójta Gminy Ł. w kontekście pozostałych - wcześniej wspomnianych - elementów stanu sprawy (art. 149 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 i art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.