IV SA/Wa 744/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: organ II instancji, GDOŚ) znak: [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia Pani E. W. (dalej jako: strona, skarżąca, inwestor) z dnia [...] października 2013 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej jako: organ I instancji, RDOŚ w G.) z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z możliwością podpiwniczenia, na działce o nr ewidencyjnym [...], w obrębie D., w gminie J., w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...]oraz w granicach obszaru Natura 2000 Puszcza [...], w którym organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: W piśmie z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy J. zwrócił się na podstawie art. 53 ust, 4 pkt 8 u.p.z.p. do RDOŚ w O. o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z możliwością podpiwniczenia, na działce o nr ewidencyjnym [...], w obrębie D., w gminie J. W piśmie z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], RDOŚ w O. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu [...] października 2013 r. z aktami sprawy zapoznał się Pan S. W. W postanowieniu z dnia [...] października 2013 r., RDOŚ w O. odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu postanowienia, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia koliduje z zakazem określonym § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r., w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. [...], dalej jako; uchwała). Organ I instancji rozważył możliwość zastosowania odstępstw od naruszonego zakazu. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła skarżąca, podnosząc, że planowana zabudowa położona jest w zwartej zabudowie i w granicach administracyjnych wsi D. Strona podniosła, iż na działkach o nr ewid. [...] i [...] posadowione są budynki mieszkalne, a ponadto na działce o nr ewid. [...] zlokalizowane są budynki z lat 70-tych: handlowy i bar gastronomiczny. Strona wskazała, iż w projekcie decyzji wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości ok. 30 m od jeziora i jest to wystarczająca odległość na posadowienie budynku mieszkalnego. Skarżąca podniosła także, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., a ponadto między działką o nr ewid. [...], a jeziorem D. przebiega droga krajowa nr [...], co zdaniem Skarżącej, powinno przemawiać za uzgodnieniem projektu decyzji przez organy ochrony przyrody. W ocenie strony, w niniejszej sprawie istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od naruszonego zakazu określonego w § 5 ust. 5 ww. uchwały, bowiem wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, a budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowi uzupełnienie i ciągłość zabudowy mieszkaniowej wsi D. Do zażalenia skarżąca załączyła kserokopię fragmentu książki M. W. W postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r., GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie GDOŚ, wniósł radca prawny Pan L. O. reprezentujący skarżącą. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały, poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie, będące wynikiem wadliwej wykładni pojęcia "zwartej zabudowy" oraz pojęcia "działki przyległej" i pojęcia "uzupełnienia zabudowy". W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2014 r. na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. - dalej jako ustawa p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie GDOŚ z dnia [...] lutego 2014 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu skargi Sąd stwierdza, iż odstępstwo od zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały stanowiące, iż zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych (§ 5 ust. 5 pkt 1 uchwały) należy, wbrew twierdzeniom skarżącej, interpretować kumulatywnie. Oznacza to, że jest to jedna okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy. Stanowisko to zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11 (zob. także wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2670/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1335/12). Nie zasługuje zatem na uwagę zarzut naruszenia przepisu § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały, poprzez błędną wykładnię pojęcia zwartej zabudowy wsi oraz uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Sąd nie stwierdził nieprawidłowego zastosowania tego przepisu polegającego, według skarżącej, na wadliwej jego subsumpcji do stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia okoliczności faktycznych dotyczących położenia nieruchomości skarżącej. Zdaniem Sądu, ocenianie wymogu dotyczącego zwartości zabudowy powinno obejmować także celowość ukształtowania takiej zabudowy oraz logiczne dostosowanie jej do istniejących warunków przestrzennych, technicznych oraz środowiskowych występujących na danym terenie. Zabudowa tego rodzaju powinna dążyć do zwartych form zagospodarowania przestrzeni o odpowiedniej wielkości, które przeciwdziałają rozproszeniu siedlisk. Zwarta zabudowa jest ważnym elementem koncentracji osadnictwa na danym terenie. Jedną z cech procesu procesu koncentracji zagospodarowania terenu jest zwartość zabudowy, która na nim występuje. Ocena zastosowania kryterium uzupełnienia zabudowy powinna uwzględniać, zatem dotychczasowe użytkowanie terenów i istniejący charakter zabudowy. Jedną z cech procesu kształtowania się zwartej zabudowy jest także koncentracja ludzi i ich działalności na pewnym, stosunkowo niewielkim obszarze z uwzględnieniem funkcji jego zagospodarowania. Sposób zagospodarowania terenu powinien natomiast odpowiadać potrzebom tych funkcji. Zwartość zabudowy należy więc rozpatrywać jako system funkcji umiejscowionych, charakteryzujących ich rodzaj, wielkość i inne cechy zabudowy. Relacje pomiędzy tymi elementami określają ww. cechy zwartej zabudowy. Działka o nr ewid. [...], w obrębie Dłużek, w gminie J., nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy zgodnie z treścią postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. (dalej jako: Studium). Jak wynika z części graficznej Studium przedmiotowa działka przylega do stref: ML - oznaczonej jako: wiodąca funkcja turystyczna oraz MN-oznaczonej jako wielofunkcyjna. Stan ten nie daje możliwości zastosowania ww. odstępstwa. W niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy zastosował literalne brzmienie przepisu § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały. Nie można wbrew twierdzeniom skarżącej interpretować tego odstępstwa rozszerzająco, poprzez uznanie, iż omawiana działka stanowi "funkcjonalną przestrzenną ciągłość zabudowy wsi D.". Przyjęcie takiej interpretacji prowadziłoby do wniosku, iż w pojęciu zwartej zabudowy mieszczą się obszary wielofunkcyjne i związane z rozwojem turystyki, a także obszary do nich przylegające. Pojęcie zwartej zabudowy nie jest zdefiniowane w żadnym przepisie pjrawa. Stosując zasady wykładni prawa w sytuacji, gdy w tekście prawnym nie określono znaczenia interpretowanego zwrotu prawnego należy mu nadać znaczenie potoczne, chyba, że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia. Interpretacja przepisu prawnego "oznacza czynność myślową polegającą na zastąpieniu przy pomocy reguł R przepisu prawnego P wyrażeniem N, równoznacznym z przepisem P (na gruncie reguł R) a będącym normą postępowania lub jej elementem", (zob. M. Zieliński, Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, Poznań 1972, s. 27). Terminy prawne powinny być objaśniane przede wszystkim w kontekście warunków określających sposoby posługiwania się nimi w danym obszarze systemu prawa. Chodzi tu ogólnie o sens zrelatywizowany, a nie absolutny terminów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w podobnej sprawie przyjął, iż "zwarta zabudowa występuje wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania - gospodarstwa ścieśnione. (...) wyłącznie istnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapisu o przeznaczeniu danego terenu pod funkcje zwartej zabudowy pozwoliłoby organowi w przedmiotowej sprawie na zastosowanie § 4 ust. 5 i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1530/11). Podobne stanowisko przedstawił Sąd w wyroku (sygn. akt IV SA/Wa 484/11) z dnia 12 maja 2011 r., gdzie uznał, iż: "w kontekście jednak zapisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od zapisów bowiem tamże zawartych zależy uznanie, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy". Z powyższego wynika, iż w niniejszej sprawie nie istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu, określonego w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący i dokładny. Nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja miałaby zostać zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m. od linii brzegu jeziora D. Fakt ten nie był kwestionowany przez skarżącą, która skupiła się wyłącznie na zarzutach niezastosowania odstępstw od tego zakazu. W ocenie Sądu, orzekającego w sprawie, z analizy akt sprawy organ wywiódł słuszny wniosek, że działka inwestora nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi. Organ wyjaśnił szczegółowo, co rozumie przez określenie "zwarta zabudowa". Polemika skargi z zastosowanym przez organ sposobem wykładni ww. pojęcia nie została poparta zasadami logicznego rozumowania. Skarżąca stwierdza np. "Obszar ten stanowi (...) funkcjonalną przestrzenną ciągłość zabudowy miejscowości. Zdaniem skarżącej, ocena zwartości obszaru nie może odnosić się wyłącznie do obszarów już zainwestowanych na co wskazuje interpretacja GDOŚ. Zdaniem skarżącej, treść Studium jest przez GDOŚ błędnie interpretowana i samo Studium nie ogranicza terenów zwartej zabudowy" (s. 2 skargi). Stwierdzenia te nie mogą zostać uznane za logiczne i w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy zakwestionowania rozumowania organów. Zdaniem Sądu, oddalenie działki od innych nieruchomości wiejskich (samo przez się) wyklucza możliwość uznania, że występuje zwarta zabudowa. Z akt sprawy wynika, iż działka o nr ewid. [...], znajduje sie w całości w pasie 100 m od linii brzegu jeziora D. Okoliczność, że działka ta jest oddzielona od jeziora D. drogą krajową nr [...] nie stanowi w ocenie Sądu, przesłanki wyłączającej ww. zakaz. Otoczenie działki o nr ewid. [...] tworzą otwarte tereny lasów i łąk. Z tego wynika, iż terenów tych nie można uznać za obszary zwartej zabudowy miast i wsi. Również i z tego powodu nie istnieje w niniejszej sprawie możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu określonego w w § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały. Nawet przy założeniu, iż ww. odstępstwo od zakazu należałoby interpretować rozłącznie to i tak nie istnieje możliwość zastosowania go w tej sprawie z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd NSA wyrażony wyroku z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2670/11, w którym Sąd stwierdził, iż opowiada się za wykładnią tego przepisu dokonaną w wyroku NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2091/11, która przyjmuje, że spójnik "oraz" jak i spójnik "i" czy też "również" są to spójniki łączne. Oznacza to w realiach przedmiotowej sprawy, że odstępstwo od zakazu jest dozwolone jeżeli jednocześnie wystąpi sytuacja, w której teren inwestycji jest projektowany na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), oraz kiedy planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu uzgodnieniowym wynika, iż jedynie działka o nr ewidencyjnym [...] jest zabudowana. Pozostałe działki przyległe o nr ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...] stanowią tereny leśne i drogi. Zgodzić należy się z organem, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie istnieje fizycznie możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy z uwagi na sposób usytuowania omawianej działki gruntu względem działek przyległych niezabudowanych. Zdaniem Sądu, zwrot "na działkach przyległych", który występuje w treści § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. Pojęcia nie powinny służyć tylko do informowania o treści norm prawnych, ale ich celem jest także wyznaczanie zakresu regulacji prawnej oraz jej celów. Zależność pomiędzy treścią i zakresem pojęcia decyduje o tym, że pojęcia o szerszym zakresie mają węższą treść. "Im szersza jest treść pojęcia, tym węższy jego zakres. I odwrotnie: im węższa jest treść pojęcia, tym szerszy jego zakres" (S. Winogradow, A. Kuzmin, Logika, przeł. M. Rakowski, S. Rakowska, Warszawa 1956, s. 21.). Treścią pojęcia jest pewna wiedza o rzeczywistości, którą pojęcie ma w sobie i która jest nam w ten sposób dostarczana. Zakresem pojęcia są jego przedmiotowe odpowiedniki. Są to rzeczy, właściwości oraz zachodzące pomiędzy nimi związki oraz stosunki. Pojęcie jest odbiciem rzeczywistości, które po pierwsze wywołane jest przez jakiś określony przedmiot, a po drugie, ustala zawarte w tym przedmiocie cechy istotne i konieczne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ dokonał prawidłowej interpretacji pojęć stanowiących treść § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały. Niezrozumiały w świetle powyższego jest również zarzut, że z prawnego punktu widzenia niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca ograniczenia działalności inwestorów ponad to, czego przepisy prawa wprost zakazują. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że stanowisko przyjęte przez GDOŚ stanowi przykład rozszerzenia treści zakazu zabudowy poprzez nieuzasadnioną wykładnię wyjątku od zakazu, prowadzącą w istocie do zniwelowania tego wyjątku. Planowana inwestycja nie mieści się w wyjątkach od zakazu zabudowy, wymienionych w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...]. Zakazy wprowadzone na podstawie ww. uchwały mają służyć przede wszystkich ochronie obszaru, którego dotyczy uchwała, a nie poszerzać zakres swobody inwestowania na tym terenie. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) "obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych". Z definicji tej wynika, iż chodzi tu o ochronę terenów wyróżniających się krajobrazowo, zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych ze względu na: 1) możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub 2) pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior ma służyć przede wszystkim ochronie tego terenu. W ocenie Sądu, wyjątki od zakazów dotyczących ochrony obszarowej muszą być interpretowane wąsko, a nie rozszerzająca, gdyż w przeciwnym przypadku łagodziłyby reżim prawny ochrony obszaru chronionego krajobrazu. W literaturze wyrażono pogląd, że ochrona obszarowa, polega na wyznaczeniu fragmentów przestrzeni, wartościowych ze względu na występujące gatunki roślin, zwierząt oraz ich układy biocenotyczne oraz walory krajobrazowe, jako poddanych dodatkowym rygorom prawnym, najczęściej w postaci określonych zakazów mających zabezpieczyć przetrwanie tak wskazanych przedmiotów ochrony (J. Stelmasiak, D. Lebowa, Obszar specjalny w prawie ochrony przyrody. Zagadnienia ogólne, [w:] D. Kopeć, N. Ratajczyk, Prawo ochrony przyrody stan obecny, problemy, perspektywy, Łódź 2008, s. 109). Dlatego słusznie organ w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do zastosowania żadnego z odstępstw od zakazu zabudowy w odległości 100 |m od linii brzegu jeziora D., w konsekwencji słusznie uznał, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z możliwością podpiwniczenia na działce nr [...] w obrębie D., gmina J. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.