II OSK 2811/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. i D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 152/14 w sprawie ze skargi J. O. i D. O. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 152/14 oddalił skargę J. O. i D. O. (dalej powoływani jako skarżący) na uchwałę Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada Gminy S., działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.; dalej "upzp") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła [...] kwietnia 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi K.. Skarżący, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 30 września 2013 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "Ppsa"). W skardze wskazali na naruszenie następujących przepisów: 1) art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp, bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzone w sprawie nie uwzględniło, wbrew obowiązkowi ustawowemu, dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, całkowicie pomijając aspekt istniejącej zabudowy na działce należącej do skarżących i przedstawionych okoliczności powstania tej zabudowy, a powyższe rażące uchybienie zostało powtórzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi K.; 2) art. 11, art. 12 oraz art. 17 upzp, dotyczące wymiany informacji z obywatelami oraz sposobu rozstrzygnięcia uwag na etapie tworzenia studium oraz planu zagospodarowania, bowiem organy gminy nie tylko nie uwzględniały wniosków składanych przez skarżących, ale całkowicie je ignorowały, zupełnie się do nich nie ustosunkowując i nie odpowiadając (poza krótkim ustosunkowaniem po uchwaleniu zaskarżonej uchwały); 3) art. 16 upzp, bowiem zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo że nie został sporządzony wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, został wykonany przy użyciu mapy w skali 1:2000 i 1:5000 (mimo tego, że ustawa wymaga mapy w skali 1:1000, a szczególnie uzasadnionych wypadkach - w skali 1:500 lub 1:2000). W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy S. - Wójt Gminy S. wniósł o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 807/13 odrzucił skargę jako wniesioną po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 559/14 uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. powyższą skargę oddalił uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują, w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżących, na nadużycie przez Radę Gminy S. władztwa planistycznego. Sąd wskazał, że nieruchomość skarżących oznaczona ewidencyjnie jako dz. nr [...] - objęta w ww. planie miejscowym kartą terenu nr C002, leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu Borów T. oraz w Otulinie W. Parku Krajobrazowego. W konsekwencji ustalenia tego położenia, Sąd zwrócił uwagę, że na wskazanym terenie obowiązuje, z mocy uchwały nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2010 r. Nr 80, poz. 1455), zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wobec tego, do terenu działki stanowiącej własność skarżących zastosowanie znalazła dyspozycja § 5 pkt 8 wskazanej uchwały stanowiąca o powyższym zakazie. Z kolei obiekt budowlany wzniesiony na działce skarżących jest wynikiem samowoli budowlanej. W tej sytuacji nie można było naruszyć praw nabytych skarżących, bowiem nie nabyli oni praw, które mogą korzystać z ochrony prawnej. Dopuszczenie zabudowy na terenie obszaru chronionego krajobrazu doprowadziłoby do naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody i uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Sąd wskazał dalej, że studium pozostaje w kręgu zainteresowania sądu w przedmiotowej sprawie jedynie w zakresie zgodności jego postanowień z zapisami kontrolowanego planu, a taka niezgodność nie zachodzi. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku uwzględnienia i odniesienia się do uwag do planu składanych przez skarżących w toku prac planistycznych, Sąd stwierdził, że dokumentacja planistyczna tych zarzutów nie potwierdza. Uwagi skarżących złożone w piśmie z 9 kwietnia 2013 r. zostały rozstrzygnięte, o czym poinformował wójt gminy w piśmie z 18 kwietnia 2013 r. Wbrew również twierdzeniom skarżących mapa planu obejmująca działkę skarżących sporządzona została we właściwej skali wymaganej przez przepis art. 16 ust. 1 upzp, natomiast załączniki graficzne oznaczone 1B.1, 1B.2, 1B.3, sporządzone w skali 1:5000, a więc dopuszczonej także w upzp, obejmują wyłącznie tereny zalesione. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: a) art. 28 ust. 1 upzp poprzez brak stwierdzenia przesłanek do uchylenia zaskarżonej uchwały, mimo że przy jej uchwalaniu doszło do naruszenia zasad sporządzania studium oraz planu miejscowego, jak również do istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, poprzez naruszenie: - art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp, bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzone w przedmiotowej sprawie nie uwzględniło, wbrew obowiązkowi ustawowemu, dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, całkowicie pomijając aspekt istniejącej zabudowy na działce należącej do skarżących i przedstawionych powyżej okoliczności powstania ww. zabudowy; powyższe rażące uchybienie zostało powtórzone w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi Konarzyny; - art. 11 i art. 12 oraz art. 17 upzp poprzez zignorowanie przez organy gminy wniosków składanych przez skarżących; - art. 16 upzp poprzez brak uwzględnienia faktu, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo że nie został sporządzony wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, został wykonany przy użyciu mapy w skali 1:5000 (choć ustawa wymaga mapy w skali 1:1000, a szczególnie uzasadnionych wypadkach - w skali 1:500 lub 1:2000); b) naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej "Konstytucja") poprzez brak uwzględnienia faktu, że zaskarżona uchwała pozbawiła skarżących możliwości wykonywania pełni uprawnień wynikających z prawa własności określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, w szczególności ograniczyła ich uprawnienie do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ich prawa, tym bardziej, że w chwili nabywania przez skarżących przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywały żadne przepisy zakazujące zabudowy lub rozbudowy budynków znajdujących się na ich nieruchomości; c) naruszenie art. 2 Konstytucji, poprzez brak uwzględnienia faktu, że zaskarżona uchwała naruszyła słusznie nabyte przez skarżących prawa; d) naruszenie art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), poprzez brak uwzględnienia faktu, że zaskarżona uchwała pozbawiła skarżących prawa do realizowania zabudowy przedmiotowej działki; 2. naruszenie następujących przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo występowania okoliczności, o których mowa w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej, b) naruszenie art. 149 Ppsa poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu oraz poprzez brak zobowiązania Rady Gminy Stara Kiszewa do uchylenia zaskarżonej uchwały, pomimo występowania okoliczności, o których mowa w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej. Wskazując na powyższe w skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Pierwsza grupa zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 10, art. 11, art. 12 oraz art. 16 upzp jest całkowicie niezasadna. Przepis art. 28 upzp stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kwestionowanie w ramach tego zarzutu ustaleń wprowadzonych do studium jest całkowicie bezpodstawne. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na plan miejscowy nie dokonywał bowiem oceny legalności studium i prawidłowości zastosowania art. 10 upzp. Nie można również upatrywać naruszenia art. 28 upzp w zw. z art. 11, art. 12 i art. 17 tej ustawy, poprzez nieuwzględnienie uwag skarżących, które zostały jednak formalnie rozpoznane, o czym skarżący zostali poinformowanie pismem z 18 kwietnia 2013 r. Zaskarżony wyrok nie narusza również art. 28 upzp w zw. z art. 16 tej ustawy, w zakresie nieprawidłowej skali w jakiej została opracowana mapa planu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, obejmująca nieruchomość skarżących mapa została sporządzona w skali 1:2000, a więc w skali wymaganej przez przepis art. 16 ust. 1 upzp, natomiast załączniki graficzne sporządzone w skali 1:5000, a więc dopuszczonej także w upzp, obejmują wyłącznie tereny zalesione. Druga grupa zarzutów dotyczy naruszenia przepisów Konstytucji poprzez wprowadzenie przez plan zakazu korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ich prawa (naruszenie art. 64 Konstytucji) oraz naruszenia praw słusznie nabytych przez skarżących (art. 2 Konstytucji). Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że kwestionowane zapisy planu w żaden sposób nie naruszają powołanych przepisów Konstytucji. Kluczowe znaczenie ma ta okoliczność, że nieruchomość skarżących leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu B. oraz w Otulinie W. Parku Krajobrazowego i w odniesieniu do niej na mocy powołanej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Niewątpliwie wprowadzenie zakazu zabudowy i ograniczeń w zakresie remontu i przebudowy istniejących budynków mieszkalnych przewidziane w planie miejscowym dla terenu nieruchomości skarżących, stanowi ograniczenie przysługującego im prawa własności, ale – jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji – ograniczenie to zostało dokonane w granicach prawa. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności stanowiąc, że – po pierwsze – może to nastąpić tylko w drodze ustawy i – po drugie – tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Nawet zatem wykluczenie zabudowy bądź ograniczenie remontu i przebudowy, nie narusza prawa własności, bowiem jedynie ograniczając to prawo, nie wyklucza z dalszego korzystania z nieruchomości. Nie można również mówić o naruszeniu praw słusznie nabytych, ponieważ zabudowa nieruchomości skarżących jest efektem samowoli, a więc bezprawnego działania, bez poszanowania unormowań regulujących proces budowlany. Nie mogą więc skarżący w bezprawnym zdarzeniu upatrywać źródła prawa słusznie nabytego. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 4 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Według art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 4 ustawy – Prawo budowlane nie daje zatem uprawnienia do przesądzenia przez właściciela o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza tę swobodę. Z opisanych powodów zarzut naruszenia art. 4 ustawy - Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 Ppsa, polegający na oddaleniu skargi w niniejszej sprawie. Z kolei zarzut naruszenia art. 149 Ppsa w ogóle wymyka się spod kontroli instancyjnej, ponieważ przepis ten odnosi się do skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ, a nie skarg na akty prawa miejscowego. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.