I OSK 395/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SAB/Kr 2/14 odrzucające skargę R. H. na przewlekłość postępowania Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SAB/Kr 2/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. H. na przewlekłość postępowania Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga R. H. (dalej skarżący) podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych, gdyż sprawa, której dotyczy skarga, nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej ppsa). W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], w przedmiocie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niegospodarności "G. K., zarządzającego jednostką penitencjarną w [...]". Żaden przepis prawa regulujący zasady postępowania w przypadku wniesienia przez osadzonego skargi dotyczącej naruszenia prawa przez funkcjonariuszy Służby Więziennej nie przewiduje, by czynności organów postępowania wykonawczego, jak również czynności sądu penitencjarnego, dokonywane były przez wydawanie aktów o charakterze administracyjnym, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Stwierdzając, że skarżący nie wskazał, jako przedmiot zaskarżenia, żadnego aktu ani czynności wymienionych w treści art. 3 § 2 ppsa, tj. aktów, w przedmiocie, których kognicja należy do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa skargę należało odrzucić (k. 2, 3, 35, 39-41 akt sądowych). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł R. H. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu radcę pr. P. W., zarzucając postanowieniu: A. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez niezasadne odrzucenie skargi z powodu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; b. art. 134 § 1 ppsa przez błędne ustalenie, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sadów administracyjnych; c. art. 134 § 1 ppsa przejawiające się w przyjęciu, że skarżący nie wykazał żadnej z podstaw przewidzianych w art. 3 § 2 ppsa uzasadniających kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w drodze rozpoznawania skarg, mimo że skarżący w skardze wyraźnie wskazał, że skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] (dalej Dyrektor Okręgowy) w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na skargi z 12.2.2013 r. i 24.2.2013 r., tym samym pośrednio wskazując na oparcie skargi na regulacji art. 3 § 2 pkt 8 ppsa; d. art. 3 § 2 ppsa przez przyjęcie, że żadna z podstaw wniesienia skargi przewidziana w tym przepisie nie zaistniała w niniejszej sprawie, mimo że zaistniała podstawa do wniesienia skargi przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa; e. obrazie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w wyniku niezastosowania przedmiotowej regulacji do niniejszej skargi; f. obrazie art. 134 § 1 ppsa w wyniku nierozpoznania istoty sprawy, w tym także w zakresie odnoszącym się do oceny zasadności odrzucenia skargi; B. prawa materialnego: a. art. 224 kpa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu do przedmiotowej sprawy, co sprawiło, że Dyrektor Okręgowy nie został uznany za organ państwowy, co doprowadziło do nieuznania pism z 12.2.2013 i 24.2.2013 za skargi w ujęciu art. 221 § 1 kpa w zw. z art. 221 § 3 w zw. z art. 227 kpa; b. art. 7 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie więziennej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 173 ze zm., dalej uSW) przez niewłaściwe zastosowanie polegającym na niezastosowaniu wyrażającym się w nieuznaniu Dyrektora Okręgowego za organ państwowej jednostki organizacyjnej w ujęciu art. 224 kpa, którą jest Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...], co doprowadziło do nieuznania pism skarżącego z 12.2.2013 i 24.2.2013 kierowanych do Dyrektora Okręgowego za skargi w ujęciu art. 221 § 1 w zw. z art. 221 § 3 w zw. z art. 227 kpa; c. art. 6 § 2, art. 7 § 1 kkw oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osadzonych w zakładach karnych i aresztach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 647, dalej rozporządzenie) przez niewłaściwe zastosowanie do pism z 12.2.2013 r. i 24.2.2013 r. w wyniku niedostrzeżenia, że art. 6 § 2 i art. 7 § 1 kkw dotyczą osób skazanych, a rozporządzenie z 2003 r. dotyczy skarg osób osadzonych, związanych z wykonywaniem wobec nich kary pozbawienia wolności, gdy tymczasem skarżący swych pism nie składał w związku ze sposobem wykonywania wobec niego przez organy kary pozbawiania wolności, lecz wyłącznie w związku z dostrzeżeniem przez niego jako obywatela Państwa Polskiego nieprawidłowości i niegospodarności w trakcie wykonywania zadań przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (dalej Dyrektor ZK) w miesiącu styczniu 2013 r., co przejawiło się w złożeniu skargi do organu państwowego (Dyrektora Okręgowego) na działalność Dyrektora ZK w trybie art. 221 § 1 w zw. z art. 221 § 3 w zw. z art. 227 kpa; d. art. 1 § 1, art. 249 § 3 pkt 3, art. 102 pkt 10, art. 101 kkw przez niewłaściwe zastosowanie polegającym na niezastosowaniu niniejszych przepisów, z których jednoznacznie wynika, że przepisy kodeksu karnego wykonawczego dotyczące składania skarg odnoszą się wyłącznie do skarg osób skazanych na karę pozbawienia wolności, w związku z wykonywaniem tej kary, a przepisy rozporządzenia w sprawie załatwienia wniosków, skarg i próśb osób osadzonych dotyczą skarg osób osadzonych w związku z wykonywaniem wobec nich kary pozbawienia wolności lub aresztu; e. art. 221 § 1 w zw. z art. 221 § 3 w zw. z art. 227 kpa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu niniejszych przepisów do pism z 12.2.2013 i 24.2.2013 r. kierowanych do Dyrektora Okręgowego, mimo że przedmiotowe pisma stanowiły uregulowane w kpa skargi na sposób wykonywania zadań przez Dyrektora ZK w miesiącu styczniu 2013 r., zarzucając temu organowi, a zarazem pracownikowi Służby Więziennej zatrudnionemu na stanowisku Dyrektora ZK R. K. nieprawidłowości i niegospodarność w gospodarowaniu mieniem państwowym, co przesądza o niewłaściwym wykonywaniu powierzonych mu zadań kierowania zakładem karnym, w tym zwłaszcza racjonalnego wykorzystania środków finansowych; f. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegającym na niezastosowaniu niniejszych przepisów i przejściu przez Sąd I instancji do porządku dziennego nad tym, że art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie w którym dopuszcza skargę na przewlekłość prowadzenia postępowania (a także na bezczynność przy jego prowadzeniu) odsyła jedynie do aktów administracyjnych oraz czynności organu przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1–4 ppsa, w tym gwarantowanego im Konstytucją RP prawa do sądu w wyniku niewyposażenia ich przez ustawodawcę w prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania (oraz na bezczynność przy jego prowadzeniu) dotyczącego rozpatrzenia skarg składanych w trybie kpa z tego powodu, że sposób rozpatrzenia wniesionej skargi nie należy do czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; -na okoliczność oddalenia skargi kasacyjnej skarżącego odstąpienie NSA od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości przez skarżącego na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...]; - zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego P. W. kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że wynagrodzenie nie zostało ani w całości, ani w części zapłacone (k. 76-82 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy dopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego w postępowaniu regulowanym przepisami Działu VIII kpa. Wszystkie pozostałe zarzuty zależały od rozstrzygnięcia tego kluczowego zagadnienia. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że skarga wniesiona przez R. H. nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa. W szczególności skarga ta nie może zostać zakwalifikowana jako złożona na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Zauważyć trzeba, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa prawne formy działania organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe także wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu w ich podjęciu. Z pism skarżącego z 12 lutego 2013 i 24 lutego 2013 r. (k. 3, 6 akt sądowych) wynika, że wnosił on wszczęcie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie niegospodarności G. K., czasowo zarządzającego jednostką penitencjarną w Tarnowie, co w konsekwencji oznacza, że dotyczyła ona postępowania skargowo–wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie wymienione przepisy stanowią realizację przyznanego każdemu prawa składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz organizacji i instytucji społecznych (art. 63 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja), przy czym ustrojodawca jednoznacznie wskazał, że tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa (art. 63 zd. 2 Konstytucji). Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 kpa), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII kpa, czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LewisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2). Stosownie do art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje art. 3 § 2 i 3 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w § 2 bądź przewidzianych w przepisach ustaw szczególnych. Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 221 § 1 w zw. z art. art. 221 § 3 w zw. z art. 227 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji trafnie została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (postanowienie NSA z 11.2.2002 r., II SA/Wr 3121/01, Lex 684014; 16.5.2007 r., II OSK 533/07, cbosa; 8.5.2009 r., II OSK 689/09, Lex 574240). Art. 227 kpa definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 kpa nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu (A. Matan, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Trafnie Sąd I instancji uznał, że oba pisma z 12 lutego 2013 i 24 lutego 2013 r., skierowane przez skarżącego do organu, wskazujące na niezadowolenie osoby która je złożyła, były skargami w rozumieniu Działu VIII kpa. Sąd I instancji prawidłowo uznał brak swej kognicji do rozpoznania niniejszej skargi. Przedmiot skargi nie należy do żadnej ze spraw wymienionych w art. 3 § 2 ppsa, który określa co stanowi przedmiot kontroli sądów administracyjnych. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 prawne formy działania organów administracji publicznej. W sprawie z niniejszej skargi, żądającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie niegospodarności, żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku podjęcia w tym zakresie działania w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, tj. do wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 1 § 1, art. 249 § 3 pkt 3, art. 102 pkt 10 i art. 101 kkw nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 102 pkt 10 kkw stanowi o prawie skazanego do składania wniosków, skarg i próśb, a w art. 249 § 3 pkt 3 kkw jest delegacja do wydania przepisów wykonawczych i na tej podstawie wydano rozporządzenie z 2003 r., które wskazuje organy właściwe w tych sprawach i określają szereg czynności trybu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 707-708, nb 9). Mimo że z art. 6 § 2 i art. 7 § 1 kkw ani z przepisów rozporządzenia (przy czym autor skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 176 ppsa nie konkretyzuje, którego konkretnie przepisu rozporządzenia się dopatruje), nie wynika ograniczenie prawa skazanego do występowania ze skargami i wnioskami na podstawie kpa (postanowienie Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 31.8.2007 r., II AKzw 607/07, OSA 2008/9/44; K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, WOlters Kluwer 2014, uw. 16, 17; z którego to prawa skarżący skorzystał), to nie otwiera to drogi przed sądem administracyjnym dla kontroli bezczynności organu w sprawach regulowanych przepisami Działu VIII kpa (art. 63 zd. 2 Konstytucji). Art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, wymienione w skardze kasacyjnej, przewidują prawo podmiotu do sprawiedliwego rozpoznania jego sprawy, przy uwzględnieniu, że ustawa nie może nikomu ograniczać prawa do dochodzenia na drodze sądowej ochrony jego praw i wolności. Postępowanie toczące się na podstawie Działu VIII kpa nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego. Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Z uwagi na powyższe zaskarżone postanowienie nie narusza żadnego z pozostałych przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej i w uzasadnieniu tych zarzutów. Sąd I instancji nie odmówił Dyrektorowi Okręgowemu przymiotu organu państwowego. W sprawie przed Sądem I instancji nie mogły znaleźć zastosowania przepisy ustawy o Służbie Więziennej, zatem Wojewódzki Sąd nie mógł ich naruszyć. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa, na podstawie odrębnego wniosku. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) pełnomocnik winien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.