I SA/Wa 2570/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku J. K. będącego jednym z następców prawnych A. B. (dalej powoływany jako: "skarżący") decyzją z dnia [...] października 2012 r., [...]: a) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1980 r. - orzekającej o przejęciu "na własność Państwa", od A. B., gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w [...] z wyłączeniem budynków, a także inwentarza żywego i martwego - w części dotyczącej przejęcia gruntów o powierzchni [...] ha, b) stwierdził nieważność ww. decyzji Wiceprezydenta Miasta [...], w pozostałej części, tj. w zakresie przejęcia gruntów o powierzchni [...] ha. 2. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wstępie zauważyć należy, że w sprawie niniejszej, organy związane są ocenami prawnymi i wskazaniami wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3848/03 i z dnia 16 października 2006 r" sygn. akt IV SA/Wa 1313/06. W ww. wyroku z dnia 7 września 2004 r., WSA, pośrednio wyraził mianowicie ocenę prawną, iż organ stopnia wojewódzkiego jest właściwy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd ten wskazał ponadto, że organy rozpatrujące sprawę, powinny odnieść się do okoliczności, iż "na własność Państwa" przejęta została nie tylko nieruchomość stanowiąca wyłączną własność A. B., tj. grunt o powierzchni [...] ha, ale także nieruchomość stanowiącą współwłasność małżonków A. i B. B., tj. grunt o powierzchni [...] ha. Badając legalność decyzji o przejęciu organ wskazał,że w niniejszej sprawie, najistotniejsze jest ustalenie, czy organ ten naruszył art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32 poz. 14, dalej: "ustawa ubezpieczeniowa z 1977 r."). Z treści ww. przepisu wynika, że przejęcie przez Państwo gospodarstwa rolnego było możliwe jeżeli spełnione zostały trzy przesłanki: rolnik złożył stosowny wniosek (1), brak było następców lub nie spełniali oni warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówili jego przejęcia (2), przedmiotem przejęcia było gospodarstwo rolne (3). Ww. przesłanka przejęcia nr 1 została spełniona tylko w części dotyczącej przejęcia gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, gdyż tylko tej działki dotyczył wniosek A. B. z dnia 2 maja 1980 r. Przejęcie natomiast pozostałej części gospodarstwa, tj. gruntów o powierzchni [...] ha, odbyło się z uchybieniem tej przesłance. Decyzja o przejęciu w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] ha nie narusza zatem art. 45 ustawy. Jednak w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] ha, decyzja o przejęciu narusza ten przepis w sposób rażący. Badając spełnienie ww. przesłanki przejęcia nr 2, wyjaśnić należy, iż z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przejęciu, wynikało, że dowodem spełniania warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego mogły być wyłącznie: a) świadectwo ukończenia szkoły rolniczej, b) świadectwo ukończenia szkoły przysposobienia rolniczego, c) zaświadczenie biura gromadzkiej rady narodowej lub organu do spraw rolnych prezydium rady narodowej osiedla. W sprawie niniejszej, strona nadesłała kopię książeczki wojskowej B. K., w której widnieje wpis: "Zawód rolnik" i kopię legitymacji L. K., z której wynika, że była ona członkiem Związku Zawodowego Pracowników Rolnych. Powyższe dokumenty nie stanowią jednak dokumentów o których mowa w § 3 ww. rozporządzenia. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Wiceprezydent Miasta [...] w zakresie ww. przesłanki przejęcia nr 2, rażąco naruszył art. 45 ustawy. Przechodząc do przesłanki przejęcia nr 3, art. 45 ustawy, stanowił o przejęciu gospodarstwa rolnego, bez sprecyzowania, czy chodzi wyłącznie o jego całość, czy też o całości lub część. Analizując ten przepis w kontekście pozostałych przepisów regulujących nieodpłatne przejęcie (art. 43-52 ustawy), należy stwierdzić, że tytuł rozdziału 5 ustawy, a także art. 43-48, 50-52 ustawy, nie wskazują wprost na możliwość przejęcia części gospodarstwa jednak art. 49 ustawy ubezpieczeniowej z 1977 r. wskazuje, że możliwe było przejęcie (w tym wypadku przez następcę) części gospodarstwa rolnego a art. 51 ust. 1 ustawy przewidywał możliwość wyłączenia takich części składowych gospodarstwa jak: budynki, inwentarz żywy i martwy, co wskazuje, że ustawodawcy nie zależało stworzeniu regulacji dotyczącej wyłącznie całego gospodarstwa rolnego. Powyższe wątpliwości interpretacyjne art. 45 ustawy, nie pozwalają obecnie jednoznacznie stwierdzić, że ww. przesłanka przejęcia nr 3 nie była spełniona. Podsumowując przeprowadzoną powyżej analizę trzech ww. przesłanek przejęcia, stwierdzić należy, że decyzja o przejęciu, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a dokładnie z rażącym naruszeniem art. 45 ustawy, jedynie w zakresie gruntów o powierzchni [...] ha. Brak jest natomiast dostatecznych podstaw aby uznać, że Wiceprezydenta Miasta [...] rażąco naruszył art. 45 ustawy w pozostałym zakresie. Ponadto, nie ma podstaw, aby przyjąć, że decyzja o przejęciu rażąco naruszała inne obowiązujące wówczas przepisy. Badana decyzja o przejęciu nie zawiera także pozostałych, kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, jakoby nieujawnienie przez A. B. Skarbu Państwa, jako właściciela działki nr [...] (zgodnie z treścią notatki służbowej z dnia [...] maja 1980 r.), miało świadczyć o braku zgody A. B. na przejęcie - stwierdzić należy, iż wobec istnienia wniosku A. B. o przejęcie fakt, iż nie wszczęła ona postępowania wieczystoksięgowego, nie może bowiem przesądzać o braku jej zgody. Jeżeli chodzi o zarzut, jakoby decyzja o przejęciu rażąco naruszła prawo, gdyż działka [...] nie stanowiła wyłącznej własności A. B., lecz współwłasność małżeńską A. i B. B. - także jest on nieuzasadniony. Na współwłasność małżeńską ww. działki wskazuje wprawdzie: 1) fakt nabycia jej przez A. B. w trakcie małżeństwa z B. B., a także zgoda na zbycie części tej działki, 2) wyrażona przez B. B. w § 5 aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1960 r., repertorium nr [...]. Na wyłączną jednak własność A. B. działki nr [...], wskazują z kolei: 1) wymienienie w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1958 r., nr [...] A. B. jako wyłącznego nabywcę nieruchomości, 2) ujawnienie w księdze wieczystej tylko A. B., a nie obojga małżonków (por. postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 1950 r., Dz. Kw. [...] i zaświadczenie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1958 r.). Powyższe wątpliwości co do własności działki nr [...] - przy istniejącej w dacie orzekania o przejęciu, wyraźnej przewadze dowodowej dokumentów świadczących o wyłącznej własności A. B. - powodują, że uznanie decyzji o przejęciu za rażąco naruszającą prawo, z powodu nieprawidłowego ustalenia stanu właścicielskiego nieruchomości, nie jest dopuszczalne. Poza tym, kwestia zaliczenia do majątku wspólnego gruntu nabytego przez jednego tylko z małżonków na podstawie art. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 8, poz. 107 z późn. zm.), w dacie orzekania przez Wiceprezydenta Miasta [...], nie była oczywista. Z uwagi zatem, na brak w tamtym okresie pewności, do którego majątku należy zaliczyć nieruchomość nabytą przez A. B. na podstawie art. 1 ww. dekretu, nie można obecnie zarzucić Wiceprezydentowi Miasta [...], że samodzielnie, wbrew ww. zaświadczeniu Sądu Powiatowego w [...], nie uznał działki [...] za współwłasność obojga małżonków. Przechodząc do oceny skutków prawnych decyzji o przejęciu, zauważyć należy, że obecnie, działka nr [...] stanowi własność osób fizycznych na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, a pierwotny grunt o powierzchni [...] ha (najprawdopodobniej obecna działka nr [...] o powierzchni [...] ha) po przejęciu była własnością Gminy [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r., znak: [...] r., a obecnie jest własnością Skarbu Państwa, na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...]. Zaskarżona decyzja nie zawiera jednak ani rozstrzygnięć dotyczących przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Gminy [...], ani dotyczących przeniesienia własności nieruchomości przez Gminę [...] na rzecz Skarbu Państwa, ani dotyczących przeniesieni własności nieruchomości na rzecz osób fizycznych. Skutki prawne wywołane zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce po jej przejęciu "na własność Państwa", nie mogą być zatem oceniane jako skutki prawne decyzji Wiceprezydenta Miasta [...], gdyż powstały w oderwaniu od niej. Tym samym, późniejsze zdarzenia prawne, które doprowadziły do obecnego stanu właścicielskiego, nie mogą stanowić podstawy do uznania, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. 3. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że jego zdaniem decyzja o przejęciu gospodarstwa została w całości, a nie tylko w części, wydana z rażacym nareuszniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że sąd wieczystoksięgowy konskwentnie odmawia ujawnienia Gminy [...] jako właściciela spornej nieruchomości. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne było przejęcie nieruchomości z uwagi na fakt, że stanowiła ona współwłasność małżeńską A. i B. B.. Do skargi załączył kserokopię dokumentów: decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], postanowienie referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] sierpnia 2013 r., skargę z dnia 6 września 2013 r. na zarządzenie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. o wpis w księdze wieczystej wraz z załącznikami, wyciąg z Wykazu zmian gruntowych, postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., pismo z dnia 27 listopada 2012 r., z dnia 4 kwietnia 2013 r., z dnia 28 maja 2013 r., z dnia 1 sierpnia 2013 r., odpis zwykły księgi wieczystej Kw nr [...]. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem, co oznacza że zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 Kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 Kpa. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 Kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań. Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. 3. Podstawą prawną kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1980 r. stanowił art. 45 ustawy ubezpieczeniowej z 1977 r., zgodnie z którym w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma to, że ustawa ta dopuszczała przejęcie gospodarstwa stanowiącego własności rolnika i jego małżonka (art. 44 ustawy ubezpieczeniowej z 1977 r.). W świetle regulacji zawartych w ustawie ubezpieczeniowej z 1977 r. nie podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące współwłasność rolnika i innych osób. Tymczasem w dacie przejęcia – nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności A. B. i spadkobierców B. B. tj. J. K., L. K. i Z. K. zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1993 r., sygn. akt [...]. Zatem z definicji nie mogła zostać przekazana na rzecz Państwa na wniosek A. B.. Nabycie spornej nieruchomości miało bowiem miejsce w trakcie trwania małżeństwa A. B. i B. B., co oznacza, że nieruchomość ta weszła do ich majątku wspólnego. Dodatkowo potwierdza to treść § 5 aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1960 r., Rep nr A [...]. Zatem fakt wymienienia w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1958 r., nr [...], A. B. jako wyłącznego nabywcy nieruchomości, nie ma znaczenia. Instytucję wspólności ustawowej małżeńskiej wprowadził art. 21 § 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1950 r. - Kodeks rodzinny, następnie została również uregulowana w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Wskazać należy, że wspólność ustawowa stanowi ustrój majątkowy małżeński, czyli system, według którego kształtują się stosunki majątkowe między małżonkami. Wspólność ta pozostaje ipso iure między małżonkami (chyba że przez umowę między małżonkami została wyłączona). W czasie trwania wspólności prawa małżonka do majątku objętego wspólnością ustawową nie są określone udziałem, a małżonek nie może dysponować sam swymi prawami do majątku wspólnego. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Sąd Najwyższy, stwierdzając, że nabycie gospodarstwa rolnego przez jednego z małżonków w trakcie trwania małżeństwa wchodzi w skład majątku wspólnego małżonków (por. uchwała SN z dnia 7 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 10/69, OSNCP z 1970 r., nr 4, poz. 53; wyrok SN z dnia 17 maja 1985 r., sygn. akt III CRN 119/85, OSP z 1986 r., nr 9-10, poz. 185, uchwała SN z dnia 10 stycznia 1968 r., sygn. akt III CZP 102/67, OSNC z 1968, nr 8-9, poz. 133; uchwała SN w skaldzie 7 sędziów z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt III CZP 59/05, OSNC z 2006 r., nr 5, poz. 79). Po śmierci B. B. – nieruchomość stała się przedmiotem współwłasności A. B. oraz córek J. K., L. K. i Z. K.. Kwestia ta została zatem błędnie oceniona przez organu nadzoru obu instancji. A. B. nie była uprawniona samodzielnie do przekazania gospodarstwa na rzecz Państwa, ponieważ nieruchomość nie stanowiła jej wyłącznej własności. Co należy uznać za rażące naruszenie w szczególności art. 45 ustawy ubezpieczeniowej z 1977 r., ale również art. 199 w zw. z art. 1035 Kodeksu cywilnego poprzez zadysponowanie całą nieruchomością pomimo braku zgody pozostałych współwłaścicieli. 4. Ponadto w rozpoznawanej sprawie przejęcie gospodarstwa rolnego, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nastąpiło na wniosek zainteresowanego rolnika. Zauważyć należy, że art. 46 ustawy ubezpieczeniowej z 1977 r. stanowił, że jeżeli rolnik jest właścicielem lub posiadaczem kilku gospodarstw rolnych, przekazaniu podlegają wszystkie gospodarstwa. Oznacza to, że warunkiem otrzymania świadczenia rentowego było wyzbycie się przez rolnika całości gospodarstwa rolnego, a więc wszystkich wchodzących w jego skład nieruchomości. Wobec tego stwierdzono, że przejęcie wyłącznie części gospodarstwa jest oczywiście sprzeczne z treścią art. 46 tej ustawy, jak również z celem jakiemu miał służyć przewidzianym w tym akcie system zabezpieczenia emerytalnego rolników. Celem było uzyskanie renty w zamian za zakończenie działalności rolniczej i zrezygnowanie z prowadzenia gospodarstwa. Uchybienie to spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Już z tego powodu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją podlegają uchyleniu jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. 5. W tym kontekście z uwagi na powyższe uchybienia, nie mają znaczenia podnoszone przez skarżącego kwestie wieczystoksięgowe, czy też błędna powierzchnia nieruchomości. W ponownym postępowaniu organ nadzoru uwzględniając, że decyzja Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oceni czy w świetle art. 156 § 2 Kpa jest możliwe jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z uwagi na to że skutkiem tej decyzji było przyznanie na jej podstawie świadczenia emerytalnego w wysokości ustalonej z uwagi na charakter przejętego gospodarstwa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 135 i art. 152 Ppsa orzeczono jak w pkt 1) i 2) sentencji wyroku.